1、浅谈基于新农村建设下乡镇财政合理运行乡镇是我国社会的基础,乡镇财政担负着国家最基层的组织收入、管理乡镇自有资金的双重职责。财政收入的好坏、财政支出结构的优劣、财政保障制度的大小，直接影响着乡镇政权的稳定、社会主义新农村建设的进程。中共中央十六届五中全会把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务,提出“全面深化农村改革,健全社会主义新农村建设的体制保障”的新任务。社会主义新农村建设必然伴随一系列制度改革和创新,乡镇财政运行机制的改革和创新既是建设社会主义新农村的保障,又是建设社会主义新农村的一项重要内容。 下载 一、现行乡镇财政的困难和突出问题 （一）财政赤字 乡镇收入不稳定，财政支
2、出中有的难以列入预算，有些难以完成上级下达的达标任务，乡镇财政入不抵出现象严重，财政缺口较大。特别是随着农村税费改革的不断推进，农业税的全面取消，财政平衡将不断被打破，乡镇尤其是农业乡镇的财政增收压力逐年增加，这种情况集中体现在：首先，财政超负运转，屡闯“红灯”。在预算安排上首先是显性赤字突出。据对我县十个乡镇预算执行情况调查，有九个乡镇在决算中均存在不同程度的赤字，有的赤字高达 210 万元。同时，乡镇财政也存在明显的“隐性”赤字，部分乡镇在制定预算方案时，为达到收支平衡的目标，不切实际，无依据地提高收入水平，形成理论上的收支平衡。其次，“寅吃卯粮”十分普遍。在可用资金严重不足的情况下，一些
3、乡镇为了保运转，想方设法啃“老本”，有的超收企业承包费，有的将乡镇固定资产变卖解决临时性资金短缺，或以改制为名，不分情况将企业低价转卖，求得暂时平衡，有的乡镇竟想出提前收税的“高招”，造成前吃后空，难以为继。 （二）债务沉重 由于历史赤字积累，加上前些年乡镇企业亏损形成的债务，还有的为了完成上级下达的税收任务而贷款的利息等，致使乡镇债务数额较大，债务沉重。在对我县十个乡镇的调查中，有九个乡镇存在不同程度的债务。从负债的内容看，主要是三个方面：一是上级贷款，包括各级借入的财政周转金、农业综合开发资金等。二是向民间和金融部门贷款划归政府和财政承担的债务，如教育投入和各种乡镇达标升级加大的投入；三是
4、财政“兜底”超支和各种预算支出欠帐等。其次，部分债务已成为“呆帐”“死帐”。近年来，乡镇债务到了还款高峰期，但许多企业已经破产或面临破产，县区财政为了减少财政风险，采取扣拨乡镇调度款的办法，造成乡镇财力匮乏，但仍难以解决债务的到期归还问题。 （三）拖欠工资 目前，乡镇财政就是吃饭财政，乡镇拖欠干部、教师工资严重。随着教师工资由县级财政代发，更加剧了乡镇财政的困难局面，镇党委政府难以维持正常运转。特别在 16 月份农业收入淡季，乡镇基本上靠借钱发工资，形成恶性循环，已涉及到农村社会的稳定和发展。 （四）公共事业发展滞后 大部分乡镇“吃饭”财政尚难维持，甚至成为“要饭”财政，乡镇无力搞建设，更谈不
5、上谋发展。在一些农村仍然存在行路难、上学难、看病难等问题。对教育、文化、科学、卫生等社会公共事业投入欠帐较多，农业水利等基础设施年久失修，严重影响了群众的生产和生活。 二、乡镇财政现状成因 乡镇财政困难是多方面因素造成的，经济基础薄弱、财源匮乏是最根本的原因，财政、财务管理混乱等人为因素所引起的负面影响也不容忽视。具体分析有以下几点： （一）体制不够完善，制约乡镇财政的发展 县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中。这既不符合分税制财政体制的要求，有不利于调动乡镇培植财源发展经济的积
6、极性，使乡镇财政缺乏可靠的财源基础，现行财政体制也显示出财权与事权不尽统一，“责、权、利”没有很好的结合。 （二）经济发展水平低，经济落后，财源不旺 目前，乡镇经济普遍发展较慢，主要表现在以下三个方面：一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理等方面的因素，乡镇企业生机不旺，一些企业未能适应形势的发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献较低。二是农业经济结构调整进展缓慢，由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，因此资本运营较少进入农业领域，许多地方种养结构趋同严重，专业化生产和规模化经营难以开展，产业化链条延伸不够，加工增效困难，税收增长速度较慢。三是第二、三产业规模小，
7、多数乡镇只有一两处砖瓦厂或棉油加工厂，个体私营经济既小又散，难以形成规模经济。 （三）财政供养人员膨胀 目前乡镇机构臃肿，人浮于事，虚设岗位多，副职多，致使税收增长缓慢。而财政供养人员过多，增长过快，收支矛盾越来越突出。有的乡镇财政总收入甚至不够发放教师、职工工资，使得乡镇财政吃饭都难，更谈不上搞建设。 （四）预算管理松懈 乡镇财政普遍存在这一种矛盾现象：一方面因经济落后，组织收入十分困难，另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。在工资都发不出去的情况下，吃喝招待费却居高不下，之所以出现这种情况，主要是因为没有建立有效的监督制约机制，个别乡镇负责人“以权代法“，随意更改、调整预算的现象非常
8、突出，预算难以发挥应有的制约作用。 （五）政绩工程和升级达标项目过多过滥 由于乡镇政府每一届任期较短，部分乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩”项目，总是千方百计上一些“政绩工程”，到头来不是因为项目选择不当打了“水漂”，就是由于管理不善缴了“学费”，使乡镇财政背上沉重的债务包袱。另外，名目繁多的“升级达标”活动使本已困难的乡镇财政雪上加霜，为了完成任务，许多乡镇被迫集资，募捐甚至贷款，给财政的正常运行埋下了很大的隐患。 三、新农村建设中缓解乡镇财政困难的基本对策 建设社会主义新农村是我们解决当前乡镇运行体制中遇到的困难和问题的难得机遇,社会主义新农村建设为农村税费改革后重构乡镇运行体制指明了改
9、革方向。乡镇财政困难问题，从现象上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳和其他社会矛盾，实际上已上升为政治问题，我认为，解决乡镇财政困难应从以下几方面入手： （一）完善体制是缓解乡镇财政困难的基础 1994 年分税制以来，财政运行情况总体良好，但随着财力中心的逐年上移，也暴露出体制中存在的薄弱环节，上级对共享税的分享比例有逐年提高的趋势，乡镇财政根本无法形成合理的收入结构，随着农业税的全面取消，乡镇政府财权与事权的失衡逐渐突显出来。因此，要彻底解决乡镇财政举步维艰的境况，必须深化财政体制改革，建立完善的适应分税制的财政体制。首先，建议中央在财政体制设计上，支持乡镇财政缓解困难，适当降低中央和
10、省市对共享税的分享比例；其次，要大力增加乡镇政府新的财政收入来源，在统一税收、适当分权的前提下，按照财权与事权相统一的原则，赋予乡镇政府必要的税收管理权限，完善地方税收体系。把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议，培植财源和自求平衡，提高保障乡镇支出需要的财力。 （二）寻找和扩大财源，发展乡镇经济，实现财政自求平衡 财为政之本，无财便无以为政，所以，缓解乡镇财政困难要在发展中找出路，最根本的一点是要支持和鼓励乡镇发展经济、培植财源、做大蛋糕、壮大财政实力。乡镇财政部门要通过落实积极的财政政策和采取财政贴息等间接投入的方式，
11、吸引社会各方面的闲置资金投向经济建设，形成立体、多元、高效、连环的财源体系。抓特色财源，避免一哄而上，防止搞所谓的“大而全”和“小而全”；抓财源结构调整，提升财源结构层次，避免农业单一化的财源结构；既抓短期财源以解燃眉之急，又抓长期财源以增强财政后劲，避免财源“断档“现象；建立多渠道的财政建设资金投入机制，引进民资积极参与基础设施建设，为财源建设做好配套服务。 （三）建立规范的转移支付制度，让农村休养生息 根据乡镇基础设施建设落后、历年积存债务较多、抗拒自然灾害能力较弱的实际，中央和地方各级政府，应考虑加大对乡镇的转移支付力度。在出台增资补贴政策时应对乡镇重点倾斜照顾。我认为中央在集中地方财力
12、时，应将乡镇一级排除在外，至少应通过转移支付将乡镇上划的两税全额返还经济欠发达镇。在当前乡镇负债较重、运转困难的情况下，中央应考虑出台政策豁免乡镇因农村基金会兑现而举借的债务。县市级财政也应以自给为实际，逐步削减乡镇的体制上缴。对乡镇体制的调控，也应通过科学合理的确定收支基数，着重解决乡镇之间的财力不均衡。同时，各级政府对乡镇的转移支付可以引入奖惩机制和有偿使用机制，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。 （四）实行精兵简政，减少财政供养人员 一要尽快实行“控制增量、内部调剂”制度，加强乡镇财政供养人员的源头控制。除国家政策硬性规定的必须接
13、受人员外，其余人员暂停接受。二是要合并乡镇机构，清理临时和超编人员。乡镇机构的设立，应根据市场经济条件下转变政府职能的需要和当地社会经济发展的实际，按照精简、效能的原则确定，不必强求上下对口，对职能相近的部门可以进行合并。 （五）加强预算管理，强化预算约束 解决乡镇预算约束软化，支出随意的问题，必须建立起有效的监督制约机制。实践证明，在目前情况下，依靠乡镇同级甚至下级的力量来实现这种约束是不现实的，必须强化县级财政对乡镇财政的监督，推行一方面乡镇预算仍然由乡镇财政编制，乡镇人代会审批，上级政府部门不得干预；另一方面，乡镇预算经乡镇人代会批准后交付县级财政部门主管，由其对乡镇财政预算执行把关。这样做的目的是要在乡镇财政的预算执行环节加上一个阀门，促进乡镇政府依法理财，减少人为的理财失误和短期行为。 （六）清理整顿上级部门的各种指令性支出 上级政府的达标升级活动和各种最低支出标准规定，实质上是对乡镇政府自主权的干涉，是不符合“责、权、利相统一”的分税制基本精神的，上级部门应该尽量减少类似的行政指令，确需保留的，也要充分考虑乡镇实际及财政能力，进一步修改完善，避免“一刀切”。 参考文献： 赵鸣骥.大力支持社会主义新农村建设开创农业财政下作新局面.农村财政与财务.2006. 人大代表谈县乡财政解困.中国财政.2005(04).
