1、完善公众参与地方立法制度的思考摘要：地方立法权的现行立法制度不完善，无法确保公众有效参与地方立法，影响了地方立法的民主性。针对制度设计中存在的权利不完整、程序不规范、保障不到位等问题，从制度设计者的角度进行原因分析，并就权利义务的设置、程序的设计、配套制度的完善提出了建议。 下载 关键词：公众参与地方立法 制度 党的十八届四中全会明确要求依法赋予设区的市地方立法权。而公众参与地方立法对于确立地方法规正当性、适应性和权威性的具有基础性价值。本文拟在分析湖南省地方立法实践的基础上，反思目前在保障公众参与地方立法制度化方面的不足，探讨可行的解决之策。 一、湖南省公众参与地方立法在制度设计方面存在的问
2、题 规范湖南省公众参与地方立法行为的法律法规，在国家层面有宪法、立法法，在省级层面主要有湖南省地方立法条例，在地市级层面主要是各地市人大的工作制度，如常德市人大常委会立法论证工作制度等。目前的制度设计，主要存在以下问题。 （一）从公众参与地方立法的主体权利看，公众参与权不完整 “立法权不仅仅是审议通过法律法规的权力，还应当包括提案权、起草权、发表意见或建议权、监督权等一系列次权力所构成了集束性权力。”现行法律法规规定之下，公众参与立法主要局限于参?c 对立法草案的讨论，权利的设置不完整。 1.在立法立项阶段，公众无立项建议权。湖南省地方立法条例修正草案规定：“设区的市、自治州、自治县人民代表大
3、会常务委员会编制年度立法计划，应当向社会公布”，但没有公众参与立法建议的规定。实践中，地方人大主要是向有关职能部门或人大代表征集立法项目建议，很少征求公众意见。比如，由市政府法制办提出意见和建议，将政府规范性文件上升为地方性法规；征求涉及城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护的相关市直单位意见；收集市级人大代表具有立法性质诉求的议案；征求下属县市区人大常委会关于市人大立法项目的意见和建议。立法计划公布后，公众即使有意见，也没有有效的表达途径。 2.在立法提案阶段，公众无提案权。根据立法法，只有有关国家机关和人大代表有提案权，公众只能通过自己推选出来的人大代表间接行使法律提案权。这一规定在全国性
4、法律制定过程中是有合理性的。但是，地方立法调整的法律关系更为具体，涉及的利益人群更为直接，涉及社会利益关系更为细化、复杂。在具体立法事项上，民选代表可能还有自身不同于公众的利益，因此，“仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的各种不同的利益要求”。 3.在草案审议阶段，公众的知情权无保障。现行法律法规在公开地方立法草案文本方面未作刚性规定，导致实践中草案的公布权全由立法机关掌握，公众的知情权得不到保障。因为没有法律规定，所以实践中，各地市人大公布立法草案就有极大的随意性，有的公布范围很窄，仅在人大机关网站上公布；有的经过常委会第三次审议后才公布，无法及时有效听取公众意见。 （二）从公
5、众参与地方立法的程序设计看，可操作性不强 现有制度中，原则性规定多，但缺少公众参与立法的时间、范围、程序、形式、效力等具体规定。程序设计过于原则，导致公众参与立法表层化、形式化。“公众参与的虚置与形式化是中国式公众参与的软肋与深层次的硬伤”。本文以立法听证制度为例，进行具体分析。 1.听证范围不宽泛。湖南省地方立法条例修正草案规定“地方性法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群众代表、部门、人民团体、专家、省人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”这一规定从本质上讲是公权力本位立法，立法听证的范围不够
6、宽泛，限制了公众参与地方立法的权利。 2.听证代表的选择不客观。湖南省地方立法条例没有关于选择听证代表的规定。而在市级，如常德市人大常委会立法听证工作制度规定：“听证机构根据报名情况，按照持不同观点的人数基本相等的原则确定听证陈述人。报名人数较多时，按照报名的先后顺序确定听证陈述人。”这种以观点为依据的确定原则无法保证代表的广泛性，对观点的选择也容易受立法机关的主观意愿影响。 3.听证意见的反馈不规范。常德市人大常委会立法听证工作制度规定“听证报告作为审议地方性法规案的参考资料，应当报告市人大常委会会议，并送听证人和听证陈述人。”但是，立法听证不同于一般行政听证，听证代表虽然有个人利益，但是他
7、们代表的应该是公众意见，立法结果也与全社会的利益有关，所以立法工作机构应向公众公开听证结果和采纳意见的情况，而不应仅限于听证参与人。常德市人大常委会立法听证工作制度还规定了“报名但未被确定参加听证会的公民、法人和其他组织，可以通过书信、电话、传真、电子邮件等方式向昕证机构反映其意见。但是，对此类意见如何处理、反馈没有规定。 （三）从公众参与地方立法的保障制度看，缺乏责任追究制度 现行有关立法的法律法规文件重点全在于立法职权的设置和划分。从立法法到湖南省地方立法条件都是围绕立法机关或相关国家行政、司法机关在立法过程中的职权、分工设计的。虽然规定立法机关有听取公众意见的义务，却没有相应“法律责任”
8、的规定。立法机关享有太多自由裁量权却不承担责任，这使得立法机关往往运用对其约束更少的方式听取公众意见，使参与流于形式。“不听取公众意见的行为没有相应的责任，是否听取公众意见，对于法律法规的通过没有直接影响，对官员也没有影响。缺乏反馈机制和责任追究机制，无法形成有效的公众参与。”同时，公众立法参与权的救济途径也规定不明确，使权利因缺乏相应的救济手段更加难以实现。 二、问题产生的原因分析 本文主要从制度设计者的角度进行原因分析，以求有针对性地提出建议。（一）受管理意识所困 我国的传统治理模式就是行政主导模式，长期将公众作为管理对象的观念，使得有的立法机关把公众参与更多的是当作一个法律宣传、工作宣传
9、的手段，而忽视了公众立法参与的目的性价值和实质性意义；有的立法机关即使对公众立法参与的民主意义有所认识，似乎更多地是为立法机关树立“民主立法”的形象，或者是基于法律的规定或上级机关的决定又或社会的压力而实施，并没有认识到公众参与立法是政治民主的实现方式；有的立法机关对公众立法参与的能力持怀疑态度，等等。 （二）受立法效率所困 公众参与立法可以使立法决策更为合法化和科学化，但是，也会影响决策的效率。实践中，要做到民意的充分表达，需要立法机关耗费大量的时间组织公众参与立法、征求公众意见、协调各种利益表达。参与立法的公众越多，代表的利益群体越广泛，在立法参与过程中可能产生的分歧就越多，越要求立法机关
10、投入大量的时间和精力进行沟通、协调。当前，地方立法刚刚起步，立法需求大，急需通过制定地方法规来规范社会治理行为、调整社会关系。当民主与效率发生冲突时，既不能放弃民主理念，又不能降低立法效率，那么，比较折中的做法就是对民众参与立法更多地做原则性规定，简化、模糊权利的实现程序，以免束缚立法机关，降低立法效率。（三）受立法成本所困 立法是要付出大量成本的。“公共?Q 策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升。”比如组织一场听证会，从策划到组织实施，从登报公告、遴选听证代表到听证会会务再到会后的整理反馈等等，都要投入大量人力物力。对于成本的考虑必然会影响制度设计者的程序选择。为了确保相关立法制
11、度生效后，不至于因为成本所困无法执行，从而引起公众更多的不满，制度设计者选择减少程序的硬性规定，赋予立法机关更多的自由裁量权。 三、完善公众参与地方立法制度设计的建议 （一）明确权利义务，倒逼民主法治的推进 民主意识的欠缺使得立法制度的权利义务设计出现极不平衡的状况。因此，制度完善的首要任务就是明确权利义务。 1.要完善公众参与权的设计。从参与立法的范围来说，公众参与权应尽可能覆盖所有立法活动。对于确实不宜开放立法参与的立法项目，应做出具体的限定，限制立法机关的自由裁量；从参与立法的过程来说，应当实现立法的全程参与，并根据立法不同阶段的任务、特点设计有效的参与方式和程序；从参与主体的选择来说，
12、制度设计要重点保障利害关系人、弱势群体的参与，在权利设置上给予一定的倾斜，加强引导和扶持，创造各种条件来畅通表达利益诉求的渠道，确保他们在立法中的话语权，防止以表面的形式公平掩盖利益分配的实质不公平；从参与主体的组织来说，要加强公民组织参与地方立法的制度设计。“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”。公民组织可以把分散的个人意志集中起来向立法机关反映，既能弥补公民个体与国家机关对话的不平等性，又有利于公民理性而广泛地参与立法。 2.要完善立法机关职责义务的设计。公众参与地方立法制度“不仅要求保证公众有充分的机会表达自己的意见和观点，更重要的是，应通过一定的机制使立法
13、者对这些主张予以认真地、实质性的考虑，而不能仅仅把参与当作一种摆设或实现某种目的工具。”要建立完善对立法机关的约束机制，严格限定立法机关职责，压缩立法工作机构“自由裁量”的范围。要明确立法机关的法定义务和责任，建立立法参与责任追究制度。 （二）科学设计程序，确保公众参与地方立法制度的有效 确保公众参与地方立法的有效性必须强化制度的刚性和公正，细化程序设计，规范参与行为。通过参与规范有序的立法实践，公众的立法参与意识、能力也逐渐得以养成和增强。比如，对公众参与立法的形式、时间要有规范的标准，对公众参与立法形成的意见表达的法律效力作出明确的规定。不仅对公众参与的基本程序要精心设计，对于每个子程序的
14、每个步骤，都要对主体、责任、时间节点等进行规定。要明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序、方法，比如立法听证会，应当在法律上明确参加听证会公众代表的选择程序和方法、听证会主持人产生的程序和方法、辩论的方式、听证记录要点的整理方式、听证记录的法律效力、听证意见的处理等问题。 （三）完善配套制度，确保公众参与地方立法制度的系统 配套制度的完善能有效降低立法为公众参与付出的成本。没有相关的配套制度作保障，公众立法参与制度本身也难以发挥效用。比如，对立法公开制度的完善。应配套建立立法预告制度，在进入正式的起草审议程序前，把一项立法的立法理由、立法必要性等作出较为详尽的说明，让社会公众事先就对其立法背景、意义等基本情况有一个认识和把握，引导公众在预告期内提出意见和建议，并及时吸纳调整。完善立法草案公开制度，公开法律法规草案的起草主体、起草过程。在法案起草过程中，允许公民、利害关系人和社会团体以适当方式发表意见，以便起草者与立法机关及早地更广泛地汇集民意等。
