1、 1 公共管理学精华笔记 注：本文系陈振明教授的公共管理学 （ 中国人民大学出版社出版）的要点笔记整理，文字基本上来自课本，框架来自网上公共管理学笔记图片版 。 导论 公共管理的视野 一、概念 1、公共行政与公共管理 公共行政指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，这种活动中主要是执行由别人制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序及将政策转变为实际的行动。 公共管理则是公共组织提供公共物品和服务的活动，主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多地关注取得结果和对结果的获得负个人责任。 二者主要区别在于，主体不同、关注点不同。 2、公共物品 公共物品是指具有消费的非竞争性
2、和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。 非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，这种物品可以被共同消费。竞争性物品如苹果被一个消费者使用，就不能被第二个消费者使用，某些物品如公园和街道具有一定程度非竞争性，因为当其使用者达一定数量，就会产生拥挤现象。非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外，排他性决定了物品能否由市场生产。 2 也就是会影响别人使用（会拥挤；别人用了会没了或受到影响 ）的就是竞争性，能将他人排除在外的就是排他性（不能将别人排除在外，也就没办法收费，但可采用排他技术）。 消费的非竞争性和受益上的非排他性 列表： 竞争性 排他性 是 否
3、是 否 个人物品 冰激淋 衣服 拥挤的收费道路 自然垄断物品 电话电力 有线电视 不拥挤的收费道路 公有资源 海洋中的鱼 环境 拥挤的不收费道路 集体物品 俱乐部物品：社区保安 公共物品：国防 不拥挤的不收费道路 分类： A 纯公共物品与准公共物品。纯如国防、外交、空间技术等，准如交通、通讯等 B 硬公共物品（有形）与 软公共物品（无形）。硬如公共设施，软如法律、政策服务 C 全国性公共物品与地方性公共物品。 3、行政国家 3 指 19 世纪末、 20 世纪初，与垄断进程相一致，在立法、司法、行政三权分立的资本主义国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张的普遍国家现象。主要体现在行政立法与行政司
4、法。 4、善治 90 年代后，世界银行提出善治口号，善治的基本要素：合法、法治、负责、透明、有效的政府。 二、简答 1、公共管理与私人管理区别何在？ 沙雷的名言，商业管理与公共管理在所有其他不重要的方面上是相似的，都履行一般管理职能如计划、组织、领导 和控制，都是组织活动。 区别在于： A 使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理则以营利为目的。 B 与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。与 A 密切相关。政府部门资金来自财政拨款，运作缺乏竞争；私人管理在残酷的竞争中追求高效率以期得到高利润。 C 公共部门尤其是政府管理更强调责任。公共部门不象私人部门权力责任划分那么清楚。 D
5、 公共管理人事管理更复杂更严格。因其绩效评估标准更复杂，雇佣和解雇也更困难。 E 公共管理具有明显政治性或公共性的特征。包含广泛而复杂的政治活动。 2、简述公共管理学范式兴起历史 ？ 公共部门管理经历了三大重要范式转换，即从传统公共行政学到公共政策分析4 到公共管理学范式（或新公共管理）。 其中公共管理范式开始时出现两种途径，即 the policy approach 与 the business approach， P 途径偏向政策研究， B途径则强调运用工商管理和经济学理论方法应用于研究中。后来于七八十年代逐渐汇合，形成公共管理的新范式。 1991 年，在雪城大学的第一次美国公共管理学术研
6、讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。 3、简述市场经济下的政府公共管理的特点？ 与计划经济相比有一系列特点，主 要体现在： A 在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式不同。（纵向分析） 20 世纪 30 年代以前，西式方主要市场经济国家信奉亚当斯密的“看不见的手”自由放任、自由竞争，国家尽量不干预市场运行； 29 年 33 资本主义经济危机后，以“有效需求”为基础谁的凯恩斯主义兴起，国家利用“看得见的手”对经济生活加以全面干预； 70 年代后，西方市场经济国家出现以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的滞胀现象，西方新自由主义经济学思潮由此发端。 B 由于经济发
7、展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经 济国家的政府公共管理的模式（即干预模式）亦不同。（横向分析）主要有：英美的市场主导模式，主要靠市场，政府干预在一定范围，自由经济色彩浓厚；欧洲莱茵模式，政府宏观调控力度较大，国有经济成分比较大，混合经济色彩浓厚，德、法、北欧都属于这种模式；东亚的政府主导型模式，与前两种模式相比，干预力度更大，政府调控作用更加突出。 三、论述 1、简述 21 世纪我国政府管理面临的挑战？ 5 政府公共管理指行政机关提供公共产品和服务的活动。我国在进入 21 世纪后，随着改革的推进和体制的转轨；正在面临着来自内部和外部的严峻挑战。具体而言 ： A 市场经济为我国政
8、府公共管理提出的挑战。（内部）在特定历史条件下我国建立并实行计划经济体制，由政府对经济和社会进行全面、直接的干预。“全能政府”的弊端突出之后，我们实行渐进式的改革，于是各方面挑战接踵而来：I 建立与完善市场体制。政府要促进市场机制的发育形成。 II 行政管理体制改革，建立起一个与市场体制相适应的、灵活、高效、精简、协调的管理体制，转变政府职能，掌握好干预的范围、力度。 III 建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍，直接关系到政府公共管理好坏、质量高低。 B 入世给我国政府公共管理带来的挑战。 （外部） I对政府管理方式的冲击。 WTO规则排斥政府权力进入市场，以确保市场主体的公平竞争。而
9、我国很多部门仍延续过去计划经济体制下的全能政府模式，政府管理仍具明显计划经济和行政干预色彩，不符合入世的管理需要。 II 入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。一些地方部门法律规则意识淡薄，地方利益至上，出台一些与相关法律相抵触的法规，有时还搞上有政策、下有对策，必来带有许多新的问题。III 入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。主要体现在市场观念、法律意识、竞争意识、学习能力等方面的加强与更新上。 总之，改革给我们 带来前所未有的严峻考验，也给予我们无限机遇，我们必须抓住机遇、迎接挑战，建立完善的市场经济体制和与之适应的政府公共管理模式。 6 第一章 公共组织理论 一、概念 1、公共组
10、织 是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。 2、管理层次与管理幅度（公共组织结构的主要概念） 管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。划分目的在于区分工作任务和职权的轻重。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层重决策，中层重承上启下，基 层重执行。 管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽。 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大
11、。管理层次多、管理幅度小的组织结构，为底宽上窄的尖形结构。优点是权力集中，便于统一行动，缺点是决策容易执行走样，同时限制积极、主动性发挥；而管理层次少，管理幅度大的组织结构，形态扁平，是一种扁形结构，优点是决策、执行灵活迅速，积极主动性得到发挥，缺点是由 于上级对下级控制不强，集体行动难度大。实践中，人们总是力图把尖形与扁形结合起来，扬长避短，设计令人满意的结构。 3、组织冲突与组织协调 组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式： A 目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服7 务部管制卫生及福利项目，而退伍
12、军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。 B 功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的冲突（条是垂直的，块是地方的）。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实 行属地管理。 C 目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。 组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。 过去人们认为组织冲突竞争可增强组织活力，如今人们则更强调组织合作模型。 4、公共选择理论 公共选择理论用以解释组织行为，它假定组织中的个体是“经济人”
13、。经济人是自利的、理性的、效用的最大化者，因此个体行为难以与集体行为达成一致，因为组织行为对 公共组织产生的收益是公共物品，具有消费的非排他性，其他人不付成本就能参与享受，好“搭便车”，于是不会主动采取行为。同时，政府作为经济人，也谋求自身利益的最大化，是预算最大化者，没有提高效率、降低损耗的动力，过分增加政府产出不会被指责浪费，而是提高公众中的声望，完全符合自身利益最大化原则。这也解释了政府规模一直膨胀的现象。 它是应用经济学的假定和方法来研究公共决策问题的一个研究领域，其核心主题是应用经济学的方法来说明市场条件下政府干预行为的局限性和以及政府失败问题。 5、公共组织生态环境 8 指公共组织
14、身外所有能 够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。组织环境可分为一般环境、具体环境。一般环境影响一切组织，具体环境影响个别组织。 6、政府再造 公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统。面对环境变化，公共组织必然要进行变革。 90 年代以来最引人注目的公共组织变革理论即政府再造理论。它是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。简单说，就是用企业化体制来取代官僚制。 二、简答 1、 简述公共组织的构成要素？ A 组织人员。任何组织都以人为核心，组织首先
15、是人际关系体现。 B 组织目标。组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。 C 职能范围。职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。 D 机构设置。机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。 E 职位设置。一定机构内职位（职级、职数、职责）的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。 F 权力与职权。来自于组织认可，与职位密切相关。 G 权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。 H 规章 制度。指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。 9 I 团体意识。形成组织目标的共同心理基础。 J 组织设计。主要是组织结构的分化整
16、合以及组织目标的修正。 K 支持硬件。物质硬件的支持，包括场地、办公设备、经费等。 L 技术与信息。包括组织活动过程中采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的政治技术。 2、列举公共组织的类型？ 公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它包括政府组织、第三部门组织。主要类型有： A 按财务会计标准分类。有利于加强审计和监督。包括六种：政府机构、教育组织 、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。 B 按公共权力标准分类。包括三种：强制型 (政府部门，如纳税 )、半强制型（消协、行业协会，一定强制性，但是可对抗的）、非强制型公共组织（研究所、基金会、院校）。 C
17、 按权威与等级结构标准分类。包括三种：古典模型（强调分工、效率）、官僚模型（强调制度服从）、第三部门行政模型（委员会，而非单一行政人员权威）。 3、列举公共组织的一般结构形式？ 公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式： A 直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快 ，但容易导致僵化，规模不大。 B 职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，10 会造成政出多门、混乱局面。 C 直线职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门
18、的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。 D 矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于 发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。 4、列举公共行政人员的行为类型？ 公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。 A 成人发展模型。根据人的不同阶段， 20 岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。 30 岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。 40 岁面临中年危机，满意感急速下降。 50 岁，
19、满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。 B 文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义集体主义，刚性气质柔性气质，长期 取向短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。 C 政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁） 5、我国政府组织的结构？ A 纵向结构。宏观 中央层次，地方行政组织的层次。 如省、市、县、镇
