1、城市化过程中公众参与环境决策的现状与对策分析摘 要 公众参与城市发展和环境保护的程度直接体现了一个国家的环境意识、民主进程和政治文明程度。但与此高涨的关注热情不相适应的是，我们在鼓励、支持、保障公众参与城市发展和环境保护的具体制度上，还存在着诸多不足。鉴于此，本文在对环境法公众参与原则的基本内容进行初步分析的基础上，从城市化过程中引发的环境问题的公共性角度出发，进一步分析了在城市化过程中吸纳公众参与的现状，最后对城市化过程中贯彻公众参与原则，构建人与环境和谐发展的社会环境及其制度建设提出了一些浅显的看法。 关键词 城市化 公正参与 环境问题 制度建设 作者简介：杜文艳，青海师范大学政法学院，法
2、学硕士，教授，研究方向：民法、环境法；袁卫民，青海工程咨询中心，工程硕士，副研究员。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-202-04 一、环境法中公众参与原则的基本内容 公众参与，有广义与狭义之分。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公众参与选出代议制机构及其人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。广义上的公众参与，除了政治参与外还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。 环境问题的公共性，使得公众参与原则及相关制度的贯彻和实施，日益成为环境立法所关注的重点。 在环
3、境法学研究领域，对公众参与原则有不同的表述 。尽管表述上存在差异，但其含义却基本一致，均指公众对与环境有关的一切活动的全过程积极参与。具体而言，环境法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。 参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。参与的质量和程度也是评价政治和社会民主化的一项重要指标。民主为人们提供了一种方法，使人们得以用一种和平的方式调整政府的行为以符合多数的意志。正如哈耶克所说：“民主所涉的乃是确定政府决策的一种
4、方法或一种程序。 ” 在一个开放性的社会中，公民不仅应该直接参与包括政治领域的管理，而且应该积极地参与社会和经济生活的各个方面。公众参与原则是民主理念在环境管理及其相关事务中的延伸，是民主精神在环境领域里的具体体现和贯彻。 环境公众参与原则是在人们对环境要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下进入法学研究领域的。早期的人们基本上只把环境要素视为可以带来经济利益的资源，没有认识到环境要素的生态属性。加之环境要素本身所具有的一些不可为人力控制和支配的特性，使得法律还没有将其纳入调整范围予以保护。这就直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可逆转地恶化。
5、与此同时，由于人类中心主义的环境保护理念，造成对于环境要素的生态利益的保护只能通过资源利用过程中间接性的措施反射出来 。受此观念的影响，即使有环境保护也只是政府的责任，广大民众被排斥在环境保护的领域之外。但是，随着环境危机的日益加重，人们也逐渐认识到在对于环境的管理上，政府有时也会存在管理无力甚至是违法的情形。为了维护环境质量，需要公众的广泛参与。基于此认识和现实的需要，近年来在环境法学研究中，国外有的学者提出了“环境公共财产论” 、 “环境公共委托论”和“公民环境权”的理论，为环境的公众参与奠定了坚实的理论基础。 从世界范围看，20 世纪 60 年代末以来产生的日益高涨的环保浪潮和对环境问题
6、的深层次认识的运动中，公众参与发挥了重要作用，并作为一项法律原则确立下来。1972 年的联合国人类环境会议宣言宣誓了这样的原则，即人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。随后的许多国际环境法的文件中，也都强调了公众参与在环境和生态保护中的重要作用。1982 年的内罗毕宣言中提出，应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。1992 年的里约环境与发展宣言中，对于相关建立环境信息的公开、公民环境决策参与权的保证、环境或公民的环境权益受到侵害时的补偿和补救程序的建立等作了原则性的规定。尤其
7、是 1998 年的奥尔胡斯公约 ，为公共参与确立了三个支柱：其一，每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息；其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；其三，对于违反上述两项权利或违背环境保护法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。 随后有关公众参与的相关制度研究，也主要是围绕着这几个方面展开的。 在我国，宪法赋予了公民参与国家事务和社会事务管理的权利。 环境保护法中也规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”2002 年制定的环境影响评价法中，首次在立法上规定了较为明确的公众参与条款。2003年颁布的行政许可法中也专门就涉及公
8、众重大影响的行政许可规定了听证制度。2006 年 2 月，国家环境保护总局专门颁布了环境影响评价公众参与暂行办法 ，其中规定了向公众公开有关环境影响评价的信息，并根据环境影响评价的不同阶段公开相应的信息内容，规定了征求公众意见的五种方式，以及相关建议采纳与否的说明等方面的内容。 二、城市化过程中公众参与环境决策的现状 自建国以来，我国城市有了很大的发展，特别是近年，城市的数量急剧增加，规模不断扩大，城市化已经成为我国社会经济发展的重要现象。但在城市发展过程中，却存在众多的问题，交通拥挤，住房紧张，就业困难，社会秩序混乱，地价上涨，成本上升等。其中诸如土壤污染、水质恶化、地面下沉、空气污染等环境
9、问题十分严重。同时，城市建设规划力度不强，市政景观建设摒弃城市传统风貌，片面追求时尚、现代等元素，导致城市面貌千篇一律，城市环境的生物多样性破坏严重。最近，一项针对上海植物的科普调查中发现，上海原生植物中约有 290 种分布范围极小、数量稀少的植物很可能已消失，而外来植物种类却不断增加，从原来的 279 种增至近年来的 367 种。上海植物原生种类不断减少、外来种类不断增多与原生环境的破坏、发达的交通运输及频繁的人口流动有着密切的关系 。 造成诸多的城市环境问题，除了工业发展引发的滥用资源、污染严重以及人口膨胀带来的住房拥挤、燃料使用过多等原因外，缺乏全面规划，城市布局不合理也是主要原因。而造
10、成这种不合理局面除了科学发展水平对于人们认知的限制外，决策的失误又是引发这一问题的关键。在城市化过程中，决策者看似合理的行为有时由于受到单纯追求经济的增长、城市的扩张、政绩的表现等因素的影响，反而会引起环境的破坏。而随着公民环境权利意识的提高，公众对于决策者的决策行为的监督意识也逐渐增强，对于参与到作为城市经济、社会发展的基本条件和人们居住、休息、工作和交往的中心场所的城市环境保护中的呼声也越来越强烈，具体反映为对于关心城市未来发展的整体规划和具体规划的事前参与意识和主动参与愿望的增强。这种强烈的意识和愿望体现了现代民主社会发展的必然要求，也是民主制度存在的基石。 然而，由于长期以来受到“大政
11、府、小社会”根深蒂固的影响，我国城市发展的规划基本上是一种政府决策、规划部门执行的自上而下的模式。作为城市建设和城市活动的主体的公众，却无从表达他们的利益要求、价值观及行动方式，而且必须无条件地听从、支持和贯彻城市发展规划。大部分政府官员和规划部门只是在理论上承认公众参与的重要性，但在城市规划的制定、管理和实施上，既没有提供公众参与的途径，也没有真正听取公众对城市发展规划的意见和建议。绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持城市规划和建设。有时甚至会导致在规划实施中，公众与政府部门对立和对抗事件频繁发生，影响社会和谐与稳定。例如，厦门 PX 项目从 2006 年 11
12、 月 17日隆重开工，至 2007 年 5 月 30 日厦门市政府宣布缓建，到 2008 年 1 月市政府决定迁址。一年多的时间里，公众以和平、理性的方式表达了城市主人的意愿，同时也使得该事件成为厦门民主政治的具体实践的代表。另据南方都市报2012 年 4 月 21 日报道，美丽的海滨城市青岛被一则耗资 40 亿元“毁草种树”的消息推到了舆论风口浪尖。市民从植树的位置、密度、资金使用、招标程序等方面质疑“植树增绿”工程的必要性。一个绿化工程居然引发轩然大波，大大出乎青岛官方的意料。 从全国多个地方公众参与城市发展环境决策中暴露出来的诸多问题看，其主要原因有以下几方面： 第一，相关部门在决策和管
13、理公开、透明方面还没有确实转变观念。在计划经济时期，国家的经济体制是公有制和集体所有制， “大政府、小社会”的管理模式，使得城市规划的唯一主体即为政府，政府部门是直接通过行政命令的方式推进城市的发展，公众参与城市发展规划行为的缺失并没有造成利益分配矛盾的激化。随着市场经济体制确立和深入发展，城市建设由原来的政府一元化转化为政府、相关利益团体、市民的多元化。而城市发展规划在所创造的价值、规划决策所影响的利益集团和个人财产变化等方面固有的经济特性的充分体现，使得城市建设的各方主体出于对自身利益的保护以及公众民主、权利意识的觉醒，要求参与规划的决策来维护城市空间资源分配的公正性和环境权益满足的公共性
14、愿望日渐强烈。但城市规划决策方面依然是政府主导城市发展的模式，由政府“确定城市的规模和发展方向” 、 “实现城市的经济和社会发展目标”等 。规划的制定仅在由领导、专家和相关部门人员形成的一个基本上封闭的小圈子里，权力仅仅是在政府内部的不同层次、级别之间进行。行政命令的绝对服从和担心公众参与城市规划决策会导致政府“大权旁落” ，甚至引发社会动荡和危及政局稳定的思想观念长期存在。此外，为了“形象工程” 、 “政绩工程” ，还存在着“越位”和“缺位”的现象，该管的没有去管或没有管好，不该管的却非要管，政府职能转变不到位。 第二，工作效率降低，决策成本增加成为政府部门阻碍公众参与的重要障碍。由于目前在
15、规划领域对于决策失误造成的后果缺乏相应的责任追究机制，依靠行政命令使城市发展规划得以高效运行，势必成为政府部门追求政绩的绝佳体现。而公众参与制度引入城市发展规划中，政府部门需要考虑、平衡的因素大大增多，冲突、矛盾协调处置的难度将大大增加。由于担心影响城市规划行政活动的效率，增加行政决策的成本，因此，大部分政府官员只在理论上承认公众参与的重要性，但实际上缺乏吸纳公众参与的积极性和应有的制度支持。仅有的公众参与活动，更多的是集中在细枝末节、无关痛痒的决策上。如某城市街道的命名、出租车的颜色等，而与公众生活密切相关的、重大的决策往往不会被纳入公众参与的范围之内。 第三，公众的参与意识薄弱，积极性不高
16、。随着我国社会经济的快速发展，人们的民主意识也随之提高，对公众事务的知情权、参与权和决策权的要求和呼声日益高涨。但城市规划是一门技术性较强的行业，要真正领会规划的意图，还应具备相应的知识，目前公众对于规划知识的了解还远远不够，参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上，对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情。 第四，公众参与城市发展的相关法律保障制度缺失。我国环境影响评价法所指的环境影响评价的对象是，拟定中的对环境可能产生影响的政府制定的有关经济发展规划和建设单位兴建的项目。而该法第 5条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。城
17、乡规划法第 9 条强调，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门检举或控告违反城乡规划的行为。第 26 条规定，城乡规划送审批前，组织编制机关应当将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。从上述规定可以看出，公众有权利参与对城市环境将产生重大影响的发展规划。除此之外，如前述中环境保护法 、 行政许可法等都有相关公众参与的规定。但具体而言，公众的参与权仅仅是一种宣示的权利。城市发展中，公众拥有的权利只是对违反城市规划的行为进行检举和控告。而公众参与行为也是发生在规划完成之后，其目的不是让公众参与规划和决策规划，而仅仅局限于了解规划和对规划实施的支
18、持上。另外，对公众参与的范围、参与的方式、参与的途径及其保障措施等， 环境影响评价法 、城乡规划法等中都没有涉及。城市发展中的公众参与由于没有相应的制度保障，也就沦为了有些政府部门和官员单纯追究政绩和表象民主的装饰品。 三、城市化过程中公众参与环境决策的对策 （一）转变思想，为城市化过程中公众参与环境决策提供观念上的支持 现代政府是建立在市民社会基础上的，它必须正视社会力量的存在。因此，政府部门转变观念、简政放权，深化政务公开，增加管理的透明度，从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的执政观念，开门纳言，确保政府施政行为的法制化、民主化和科学化。及时公开群众关心和关注的事项及信息，接
19、受群众和舆论的监督，不断提高政府公信力。 （二）坚持依法行政，规范政府在城市发展中的决策行为 依法行政是城市规划实施的保障，也是做好城市规划的根本途径。只有把城市规划纳入依法行政管理轨道，才能真正使城市建设健康、快速发展。因此，建立完善的行政执法评议考核制度，全面梳理执法依据，明确执法权限，确定执法职责，对于重大决策，必须进行合法性审查，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为决策的必经程序。超出法定权限或与法律法规相抵触的，不得作出决策。要进一步加强对主要领导干部决策权力的监督，防止个人独断专行。对违反科学民主决策规定、出现重大决策失误、给国家和人民造成重大损失的，要按
20、照谁决策、谁负责的要求追究责任。 （三）提高公众参与意识，增强参与的积极性和判断力 从本性上讲，人天生就有一种获取和维护自身利益和追求意志自由的内驱力，这是个人谋求生存，也是社会发展的动力。 公众的参与意识越强，政府决策民主性和透明度越高，决策的科学性也就越强。因此，加强公众参与意识的培养，提高公众知识水平，特别是提高一些弱势群体参与城市发展的能力和愿望，使公众在实际行动中增强参与的主动性。通过调动多种形式的媒体舆论力量，就城市发展规划以及对环境造成相应影响的相关知识进行广泛的宣传、普及，教育培养人们的社会责任感和合作精神，使每个公民具备参与社会事物的愿望和积极性，提高公众参与城市发展管理的相
21、应的能力。 （四）完善公众参与的法律机制，为公众参与提供制度保障 作为与公众的工作、生活紧密相连的城市环境的发展，公众理应有更多的话语权。各种群体和各方组织均有正当、合理的理由参与城市发展的规划中。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与城市发展规划的诉求也会不断加强，参与能力和参与范围也会不断扩张。而与此同时，行政主管部门的信息吸收能力和意见反馈能力会面临挑战，政府的城市发展决策权的效力必将会受到影响。在政府仍然是现代社会公共利益最经常、往往也是最适当的代表者的现实下，在当前有关公众参与城市发展规划的相关法律制度欠缺的现实下，公众参与制度的具体实效性势必会大打折扣。这也进一步说明，公众参与的落实需要更加具体的法律规则： 第一，明确公众的主体范围。任何一个民主与法治的国家，都会在法律上确立公民是参与公共决策的主体这一地位。而目前我国有关参与城市发展的公众范围大多局限在利害关系人，这不符合行政公开制度和知情权发展的国际趋势。特别是在环境领域，由于环境问题具有普遍关联性，任何人都与之存在利害关系，很难严格区分哪些人是直接利害关
