1、少数民族地区政府采购制度执行情况研究我国的政府采购制度发展不平衡，一些地区特别是少数民族地区存在着一些突出问题，应引起人们的关注。本文着重分析了少数民族地区政府采购工作的现状，并揭示出少数民族地区政府采购工作中存在的一些问题，同时对解决现阶段少数民族地区政府采购体系中存在的问题的方法进行了探讨。希望本文的研究对于少数民族地区建立完善的政府采购制度，推进我国的政府采购进程起到积极的作用。 一、少数民族地区政府采购工作现状 （一）依法采购的推行 1998 年，国务院明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后少数民族地区人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构
2、的建立，为推动和规范政府采购工作提供了组织保障。2003 年 l 月 1 日政府采购法正式实施，标志着我国政府采购进入到依法采购的时代。随着我国政府采购实践，许多规范地方政府采购活动的地方性规章也相继颁布施行。这些法规大都结合了各地区的实际和市场经济发展的规律，比较适合在各地的执行与操作，有较强的实用性和可操作性。 （二）政府采购规模越来越大 根据中国政府采购年鉴的统计数据，少数民族地区政府采购规模呈现逐年稳步增长的态势。2003 年 5 个少数民族自治区政府采购规模总计为 96.96 亿元，2005 年达到 168.76 亿元，2007 年达到 338.61 亿元，2009 年达到 581.
3、33 亿元，2011 年更是达到 1030 亿元。 从项目构成看，2003 年政府采购项目主要为各种货物类采购，其次为工程类采购和服务类采购，这三大类采购在政府采购中所占的比重分别为 51.52%、41.8%和 6.68%。2005 年三大类采购在政府采购中所占的比重分别为 47.86%、43.5%、8.64%。2007 年三大类采购在政府采购中所占的比重分别为 45.1%、45.5%、9.4%。2011 三大类采购在政府采购中所占的比重分别为 44%、46%、10%，工程和服务类采购所占的比重逐年增大，三大类采购在政府采购中所占的比重逐渐趋于合理和优化。我们从下图（表）中不难看出 5 个少数
4、民族自治区政府采购规模逐年增长、项目构成日趋合理的变化（见图 1 和表 1） 。 （三）集中采购模式的实现 集中采购模式是指采购单位因工作需要对纳入政府采购项目范围的货物有采购要求时，按规定委托集中采购代理机构按政府采购法的规定组织招标采购，产生中标供应商后签订合同供货即实现采购工作的全过程。为了改变过去分散采购的格局，获得政府采购潜在的规模效益，我国政府决定实行集中采购与分散采购相结合的模式，并把集中采购放在主要地位。为此，少数民族地区在首府及部分县（旗、区）又设立了政府集中采购执行机构也就是采购中心，专门负责组织实施本级纳入集中采购目录范围的采购事务。目前，集中采购机构的采购仍占主要份额，
5、但其他形式采购也呈上升趋势。 （四）政府采购方式的多样 政府采购法第二十六条明确规定公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等 5 种政府采购方式，并指出“公开招标应作为政府采购的主要采购方式” 。少数民族地区政府采购同样也遵循了国家对于政府采购方式的规定，政府采购优先采用公开招标采购方式，采购实体如果要采用其他采购方式必须先得到财政部门的批准。2003 年少数民族地区政府采购公开招标份额在 56.6%，2005 年公开招标的份额达到65%，而在 2011 年公开招标的份额已达到 80%。在实际采购中，为了规范政府采购行为，提高政府采购效率与效益，既要遵从法律规定，又要兼顾实际效果，所以
6、对于其他 4 种法定采购方式各地区政府也进行了灵活的运用。 二、少数民族地区政府采购工作存在的主要问题 （一）机构设置不够规范 根据政府采购法规定，财政部门是政府采购的主管部门，下设政府采购管理机构，主要负责本地区的政府采购管理和监督工作，财政部门不得直接参与和干涉政府采购中的具体商业活动。然而，从边远少数民族地区的采购体制看， “管采”尚未实现完全分离。如西藏自治区首府虽已设立了采购办和采购中心，但采购中心和采购办一样仍然隶属于财政部门；地市政府仅成立了采购执行机构，而尚未组建相应的管理机构；各县政府采购职能完全由本级财政部门代行。这样的情况在其他几个少数民族地区也同样存在。尤其是在县（旗、
7、区）级机构的设置上，往往都是在财政部门内部设立一个政府采购办公室或政府采购中心，属财政部内部科室，代表财政部门行使政府采购管理监督和具体采购事务双重职能，这就难免会出现与财政职能不相适应的现象，从而使财政部门在担当政府采购管理职能问题上界定不清，出现财政职能越位和缺位现象。采购机构既是管理者又是执行者，使政府采购活动一开始就偏离了实行这一政策的初衷并制约了政府采购制度的有效执行，也在社会上造成了不好的影响，不利于政府采购制度的推行。 （二）政府采购预算不到位 由于少数民族地区大都财力紧张，部门预算中很难在年初预算时给单位安排采购资金，造成大多数单位购置项目年初无采购计划，有计划无固定资金来源，
8、一般购置项目都是年中追加，具有临时性、零散性和无序性的特点，造成了集中采购项目散、金额小，形成不了规模效益。地方采购需求不足，工作只能局限在单位平时的申报环节上，被动地接受市场信息；另一方面，政府把追求资金的节约作为政府采购的主要目标。但从长远看，财政资金的节约不应是政府采购的唯一目的，而应将政府采购作为一项调整宏观经济政策的有效工具来加以运用，起到平抑财政收支的作用。 （三）现行评标办法中存在一些问题 现行的各种评标办法虽然经过多年的应用和完善，仍然存在漏洞。从招标人的评标工作中来说，招标人不公布评标标准，评标工作缺乏透明。而有些人在制定评标标准时缺乏公平，甚至有意识地根据某些投标人的情况和
9、具体条件，有针对性地制定评标标准，带有明显的倾向性，使招标过程存在不合理的竞争，招标的结果有失公允。从投标商方面来看存在以下一些问题：靠中介组织、借资质投标、搞围标；找评标办法，摸标底；请评委、攻领导；虚报业绩；不按规则定标等。 （四）政府采购信息化建设滞后 少数民族地区的政府采购尚未建立一套完备的信息渠道，信息公布不充分，信息系统的滞后，导致了政府采购机构不能获得最优的市场信息。尽管有的已经在网站、刊物和报纸上公布政府采购信息，但公布的信息与实际采购活动需要相差甚远。还有些地方在采购信息发布上还存在不规范的做法，导致政府采购透明度不高。 （五）人力资源的匮乏和特殊的地理条件影响政府采购工作深
10、入开展 人力资源的匮乏主要表现在：一是采购人员缺乏专业培训，专业知识匮乏，专业化不强。5 个少数民族地区自治区级政府采购机构现有职员均不足 10 名，各地（市、州）级政府采购机构的职员多则 3 名，少则仅有 1 名，且大多数从业人员从未接受过系统专业的教育培训；二是专家库的分类和专家数量少，层次较低，不能满足采购需要。特殊行业专家人数缺乏，评委专业技能和整体评标水平有待提高。 少数民族地区特殊的地理条件致使供应商可供选择余地小。首先边远少数民族地区区域范围大，一个地级市（州）与一个县相距少者几十公里多者几百公里，实行政府采购程式化标准化，供应商市场准入制和资格审核制有实际困难；其次边远少数民族
11、地区的特需商品的选择，有其特殊性，且供应商可选择余地小；再次地处偏远地区，政府采购可选择的供应商、网点和商品品牌少，加之需求量小，政府采购很难形成规模，从而造成政府采购整体效果不明显。在实施政府采购过程中，部分采购项目（如技术含量较高的采购项目）找不到合适的供应商或是本地根本就无商家经营这些项目，无法择优采购。 （六）对政府采购过程缺乏有效的监督 虽然我国已经制定了相应的规章制度，规定单位物资采购工作应接受财务、纪检、监察、审计部门和广大群众的监督，但在具体操作过程中有关规定仍然停留在文本形式上，没有得到全面的贯彻和落实。这不仅是在少数民族地区，在全国也是普遍存在的。 三、完善和规范少数民族地
12、区政府采购工作的对策 （一）健全政府采购预算制度 做好采购预算是政府采购制度执行的前提和基础。要积极推行部门预算，细化预算计划，促进预算单位严格按采购目录编制采购预算，提高预算的真实性、准确性、完整性和科学性；加快国库集中收付制度改革，健全采购专户管理，提高财政直接支付比率，发挥政府采购调控经济的功能。对于使用财政性资金的采购项目，应严格执行政府采购专户管理，减少不必要的结算环节，切实从资金源头上进行控制。对于目前实行分散采购的单位，应逐步组织纳入集中采购，将采购资金由财政拨入采购专户。加强政府投资建设项目的预算管理，严格按规定实施政府采购。考虑其资金量较大，以及目前政府投资建设工程项目由计委
13、审批实行招投标，其资金拨入基建专户，增加结算环节，不利于财政资金管理的现状，建议相关部门研究在政府采购专户中增设基建科目，实行专户统一管理。 （二）完善政府采购的监督约束体制 第一，要对采购的过程进行监督。严格监督管理就是要把以前的事后监督变为对政府采购全过程的监督，消除政府采购过程中的“暗箱操作” ，实现真正的“阳光采购” 。首先，要把好事前审查关。由采购中心的组织人员对招标人的信息发布、招标公告和招标文件的编制进行详细的审核。同时，也要对供应商的投标资质进行审查，并对招标人在开标前的保密工作进行监督。其次，强化事中合同的履行监督工作。组织由采购中心、采购代表和有关专业人员组成的评标委员会，
14、负责开标前后的评审工作，中标后要根据合同对验收、结算书进行审核，并要实时的监督供应商是否按合同规定履行义务。最后，进行事后的反馈机制。建立责任追究制，对于违规的行为要追究责任并给予相应的处罚和处分。 第二，要完善内部监督机制。建立集中采购机构的自律和内部防范制度，主要是通过建立完善内部岗位轮换制度、采购业务流程和内部管理制度，实现决策岗位和具体操作岗位之间相分离；采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程相分离，从而形成内部相互监督制约机制，以避免内控不严、牵制不力、责任不清等原因导致或产生各种违纪和腐败行为。 第三，必须强化外部监督机制。外部监督是来自财政、监督、审计等部门对政府采购的监督
15、。财政部门是政府采购综合监督管理的部门，要严把资金使用关，对采购合同的合法性、合规性进行审核，依法担负起对集中采购机构和政府采购活动监督管理的重要职责；监察、审计等部门要负责对政府采购活动和人员进行监督和审计，相关部门协调配合形成合力来扩大成效。 第四，要广泛开展社会监督。主动接受新闻媒体、公证部门、供应商、纳税人等的监督，争取社会各界对政府采购工作的支持，共同承担政府采购监督责任，最终形成多层次、多元化、全方位的政府采购监督体系，有效地规范政府采购行为。 （三）加强政府采购队伍的人才建设 政府采购工作对从业人员的要求是很高的。只有坚持不懈地学习才有能力开展实践活动。特别是近年来制度建设的步伐
16、较快，新的规定办法的相继出台，而少数民族地区政府采购工作起步较晚，还有很多工作人员不熟悉现代政府采购的业务和技巧。因此，首先应加大培训力度，通过举办各种形式的培训班，强化政府采购工作人员的专业素质和岗位技能。其次应该制定集中采购机构考核办法和集中采购机构、采购人员的岗位任职资格要求，并依法做好集中采购机构和人员的考核工作，实行执证上岗即取得执业资格的政府采购人员才能从事政府采购工作。 （四）培育和发展采购代理机构 政府采购法第 60 条规定， “采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系” 。对采购代理机构的资格进行有效认定时应注意几个方面的问题。首先，对代理机构的专业性进行审查。代
17、理机构的专业能力主要表现在对市场规律、规则的认识和理解，对采购程序和规则的掌握，对商品、价格、渠道及服务的熟知程度和驾驭市场的能力。其次，要对代理机构人员的专业性进行审查。这是代理机构能否胜任采购任务的决定性因素。最后，要对采购代理机构进行全方位的有效监督，看他们资金使用是否合理、是否在指定媒体上公开发布信息等。 （五）完善政府网络采购体系 建立具有现代化技术与手段的政府采购信息网络管理系统是政府采购中的重要一环，对提高政府采购工作质量和效率有着举足轻重的作用。所以应该尽快建立和完善与政府采购活动相适应的供应商库、专家库等信息系统，搞好网络建设。加强信息沟通，通过开通信息渠道并加大信息公布力度
18、，尽可能将所有采购信息在网上发布。同时，利用公平、公开和公正的市场竞争机制，通过网络实行网上报名、评标、询价、支付等，既简化办事手续又缩短了采购周期也降低了采购的成本，可以大大提高政府采购的效率和质量。 （六）完善现行评标工作 规范招标投标的行为，最大限度地体现“公平、公开、公正”的原则，杜绝腐败现象的发生。招标代理单位认真编制招标文件，科学评估各投标要素；避免盲目照抄照搬一个范本，不断改进和提高招标代理水平。要建立信息披露制度即把政府采购信息、采购的程序、评标的方法和标准、招标投标的结果以及质疑和投诉的结果都要及时的公示出来。评标的过程要规范，尽量减少人为变动，评标专家的确定应是在开标当日随机抽取，而不是事前确定，避免评标专家与投标单位的私下接触。政府监督部门需加强对照表文件审查，把好第一关，将合格的招标文件交付投标单位，根除问题隐患，净化招投标市场。 （作者单位：中央财经大学财政学院） 责任编辑：晓途
