1、广西农村地区人民调解制度的现状考察摘 要人民调解制度在中国基层社会纠纷解决中有着其自身独特的优越性。人民调解法的正式施行为人民调解工作提供了比较全面详细的法律依据和有力的法律保障。广西农村地区近年来人民调解制度取得较快发展，在调解组织与人员、经费与资源、调解原则与调解程序、调解协议的履行及与司法诉讼的衔接都取得了长足的进步，但是也存在一些问题，需要加以改进。 关键词广西；农村地区；人民调解；现状 人民调解是解决我国民间纠纷的“第一道防线” ，是一项具有中国特色的纠纷解决制度，被西方国家誉为“东方经验” 。12011 年 1 月 1 日，中华人民共和国人民调解法 （以下简称人民调解法 ）正式施行
2、，这为人民调解工作提供了比较全面详细的法律依据和有力的法律保障。 广西是少数民族聚居地，随着农村经济的深化改革，社会快速发展的同时，民间纠纷的数量越来越多，纠纷类型也日趋复杂。在农村地区司法救济机制尚不健全的前提下，人民调解制度成本低、效率高、灵活简便、实用性强等优势便显现出来。但是，人民调解制度因调解员队伍的数量和素质、经费来源、调解程序等因素的制约，呈现出不适应现代农村社会发展需要的一面。对农村人民调解制度现状的调查研究，有利于更好地发挥新时代人民调解的功能。本文着重考察人民调解法实施两年多以来，广西农村地区人民调解组织机构、人员素质、经费资源、调解依据、调解程序和协议履行等问题的情况。本
3、文使用历史调查、社会调查及资料分析等研究方法，目的在于调查农村人民调解工作的实施现状以及存在问题，以便提出更加完善的建议。 一、组织机构 人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。 人民调解法第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。 ”人民调解工作若干规定（以下简称若干规定 ）第十条第四款规定：“根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。 ”经调查，广西目前人民调解组织机构的现状有以下几个方面： 第一，广西大部分地区已经形成了至上而下的四级基层调解组织，实现了人民调解组织的网络化覆盖，健全了组织机构的规范化。2 第二，人民调
4、解组织的设立，实行逐级备案制度。设立基层调解组织要向其主管的上级司法所或司法局备案，司法行政部门要掌握并编制辖区内人民调解委员会的具体情况，调解委员会及人员情况有变化的，应及时进行调整。 第三，逐步建立行业性的人民调解委员会。2011 年 1 月，南宁市医疗纠纷人民调解委员会成立，它的建立有利于加快和推进广西农村地区建立行业性人民调解委员会。3广西计划 2013 年上半年将建立全区各级医患纠纷人民调解委员会和工作站，构筑全区市、县、乡镇三级医患纠纷人民调解网络，化解医患纠纷，给百姓创造一个和谐的医疗环境。4 第四，建立人民调解与司法调解、行政调解有效衔接配合的“三调联动”工作机制。由司法局牵头
5、设立“流动调解庭” ，组成矛盾纠纷调解工作队，将人民调解贯穿于民事案件的各个阶段。5例如，田阳县在派出所、交警大队、法院就设立了调解室，配合有关部门现场解决纠纷，成功化解了多起疑难纠纷和群体性纠纷。 从目前的现状看，广西农村地区各级人民调解委员会的规范化建设做到比较到位，制度健全，管理规范，调解工作成效显著。通过对人民调解的规范化管理，有利于提高工作实效，强化人民调解的职能，增加群众的信任程度，有利于构建社会主义和谐社会。 二、人民调解员 人民调解法明确规定：“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平
6、和法律知识的成年公民担任。 ”若干规定第十一条规定：“人民调解委员会由委员三人以上组成，设主任一人，必要时可以设副主任。 多民族聚居地区的人民调解委员会中，应当有人数较少的民族的成员。人民调解委员会中应当有妇女委员。 ” 广西区内居住着壮、汉、瑶、苗、侗等民族，各级人民调解委员会都能基本保证有少数民族委员，但是妇女委员并不是每个调委会都有，只有少数调委会拥有一定比例的妇女委员。乡镇人民调解委员会一般有3-5 人组成，调委会成员由政府个职能部门工作人员以及辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员组成，担任辖区内重大疑难纠纷的调处任务。调解员定期专业培训，学习相关法律政策。定期组织旁听
7、审判，使人民调解员从审判实务中学到法律知识和调解方法。6 人民调解工作离不开人民调解员的智慧，新时期需要一大批政治素质高、懂法律、熟悉政策、业务能力强的人员从事调解工作。近几年，广西各级人民调解委员会都在努力构建一支高素质的人民调解队伍，但是，在调查中我们也发现存在一些问题。 首先，调解员人选来源单一，大多数都是村干部、街道主任、司法所人员兼任，很少有选举和聘用的人员。而选举或聘用的调解员往往具备一定法律专业知识，工作能力强，积极性高，在群众中有较高的威信，调解结果容易被当事人信服。笔者认为，调解员的人选来源应该是多样化的，这样可以打破传统固有的工作模式，创作出更多创新的调解方法，将纠纷和各种
8、隐患化解在萌芽状态和基层社会。 其次，任期和撤换工作落实不到位。 若干规定第十六条：“人民调解员任期三年，每三年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 ”调查中很多情况是调解员一干多年，不管工作好坏，从没有经历改选撤换，这容易造成调解员的态度消沉，工作懈怠。笔者建议建立调解员考核机制，对工作认真积极的调解员予以表彰，对工作消极违纪的调解员予以批判教育甚至撤换。同时还应该接收群众监督，群众有权利选举自己信任的调解员。 再次，调解员的素质有待提高。农村地区的调解员普遍存在着“三低一高”现象（即文化程度低、法律知识低、调解技能低、年龄高） 。7大多数调解员没有法律专业背景，对法律法规和政策的理解不
9、到位，容易造成误读误解，片面解释法律，从而影响调解结果。笔者建议，对农村基层调解员应当有针对性地组织法治理念培训、法律常识培训和文明调解培训，并且定期考核。同时，国家也应该给予高度重视，在政策和资金上大力支持。 三、经费和资源 人民调解法第六条、第十二条都规定了国家和相关部门对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。近几年来，广西各地都在资金上加强了农村地区人民调解委员会的规范化建设。例如，武鸣县财政分期拨给人民调解规范化建设专项资金共 44 万元， 拨给人民调解业务培训经费 2 万元 /年；8博白县司法局将 50 万元的人民调解补贴专项经费列入财政预算。同时，提供了相应的物质保障，如建
10、设办公场所，增加办公经费，改善办公环境等。9 人民调解员是维护社会稳定的重要力量，落实好人民调解员补贴经费，不仅能确保人民调解工作的正常运行，更极大地调动人民调解员的积极性。在调查中我们发现，广西各地区的经费补贴形式、范围和幅度都不尽相同，如全州县村级调委会主任每人每月补助 20 元，村干部兼任调解员的每人每月补助 10 元，村民担任调解员的每人每月补助 15 元；10而博白县则根据案件难易程度及调解成功纠纷案件数量的多少确定补贴数额及标准：制作人民调解协议书的一般民间纠纷每件补贴 30 元，群体性及其他重大民间纠纷每件补贴 150 元，成功调解对全县社会稳定有重大影响的特大民间纠纷，每件补贴
11、 10002000 元；11桂林市法院系统拿出一笔经费作为“诉前联调办案经费”拨付给辖区内的乡镇司法所，调解成功一件案件给予调解员 30-40 元的补贴。 经调查，除了少数经济较发达的区县对人民调解工作给予了较大的支持外，大多数地区对人民调解不够重视，政府对基层调解工作的经费支持和物质保障力度不够。虽然各别地方有较好的经费补贴和奖励制度，但是总体来说还是存在不足。大部分的农村地区调解委员会没有专门的独立办公场所和办公设备，经费补贴数额少，标准不统一，甚至有的地方没有补贴，调解案件成为义务性的，调解员经常要自掏腰包处理案件。办公条件简陋，办公经费不足等问题在西部农村地区普遍存在，其原因在于人民调
12、解法及相关司法解释对经费保障只做了建议性、倡导性的规定，政府和相关部门对人民调解工作的保障支持力度有很大自主性。并且人民调解工作给社会带来的利益是潜在的、隐性的，在强调经济利益最大化的今天，容易造成对人民调解工作的边缘化。 经费补贴不足带来的不利影响是工作环境艰苦，调解员工作懈怠，缺乏积极性和责任感，使人民调解工作难以开展。笔者建议，政府和司法行政部门应该加强对人民调解工作的重视，根据各地的经济发展情况、调解工作强度、纠纷数量等因素制定符合本地区的经费补助标准。同时，还可以借鉴经济较发达地区的“以奖代补”制度，即以纠纷调解的成功率作为参考依据，对调解员给予一定数额的奖励。这种制度不仅能解决调解
13、员的劳动报酬问题，还能有效提高调解员的积极性和调解成功率。 四、解纷依据 若干规定第四条第一款规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵守下列原则：依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德进行调解。 ” 在调查过程中，我们了解到，由于农村地区人们文化水平不高，法律意识淡薄，调解员的法律素养参差不齐，调解时法律法规运用得并不多。调解员往往会给当事人讲政策、讲道理、讲人情面子，道德规范、人际利害关系和诉讼带来的影响是首选的解纷依据。在实际工作中法律却运用的很少，主要原因在于基层群众缺乏法律常识和法律观念，还有的群众思想僵固，宁愿遵守传统陋习也对法律
14、规定不予采信。所以，要想做好调解工作，还应该在日常工作中做好法律知识宣传普及工作，利用板报、传单、讲座、文艺表演等多种形式在群众中开展法律宣传教育工作。思想观念的转变并不能一蹴而就，因此基层普法工作应该长期化、规范化、制度化。 在少数民族聚居区还会运用民族习惯法调解纠纷，例如，广西金秀瑶族自治县是全国最早成立的瑶族自治县，居住着瑶、壮、苗、侗等少数民族 11.45 万人，瑶族占总人口的 34.8%。12这里拥有祖辈流传下来的村规民约，当地村民习惯用本民族的习惯法进行自治。金秀镇司法所、人民调解委员会在调解纠纷过程中，将法律法规和瑶族传统的习惯法相结合，解决村民之间的冲突。13运用民族习惯法化解
15、矛盾，是在西部少数民族地区因地制宜创新出来的新型调解模式，应该值得发扬，但是在运用中还需要注意一些问题。一是习惯法不是法律，而是少数民族地区进行自治的道德规范，因此它不具有法律效力。这就要求调解员在法律和道德之间准确把握，以不违背法律、法规、政策为前提，适当结合当地社会状况运用习惯法进行劝解、说服。二是应该对民族习惯法进行选择和甄别，对于那些封建迷信、违背伦理道德的习惯予以剔除，摒弃落后的、不适应现代社会的习惯法。取其精华，去其糟粕，将民族习惯法作为国家法律的有益补充加以运用。 五、程序规则 若干规定第二十三条规定：“人民调解委员会根据纠纷当事人的申请，受理调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主
16、动调解，但当事人表示异议的除外。 当事人申请调解纠纷，可以书面申请，也可以口头申请。受理调解纠纷，应当进行登记。 ”与诉讼程序相比，人民调解程序并不十分严格，启动主体、受理方式、调解场所、调解过程等方面都比较灵活简便。其目的就在于方便群众、提高效率、及时化解矛盾。 在调查中，我们了解到，大部分农村地区人民调解委员会都能按照法律规定的流程进行调解，比如受理纠纷登记、审查纠纷是否属于人民调解受理范围、调解前的准备、制作调解书等。各地区还根据实际情况摸索出各种调解方式，如书面调解、面对面调解、单独调解等。但是也存在一些不足之处，如个别地区调解记录不完整、未告知当事人权利义务和责任划分、调解方式简单粗
17、暴、强制和解等等。在农村地区应该积极推进人民调解工作规范化建设，规范调解程序和调解文书，不断提高调解工作规范水平。在不违反法律规定的情况下有所创新，创造出更多新型、高效的调解模式。 六、调解协议 人民调解法第二十八条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，人民调解员应当记录协议内容。 ”根据法律规定可以看出，对于调解协议书的制作没有硬性规定，可根据当事人的要求作或者不作，方式较为灵活。调查中，大部分农村地区的调解成功率都高达 96%以上，2010 年田阳县各基层人民调解委员会调解成功率达到97%。14实践中，只要调解
18、成功，不管是书面协议还是口头协议基本上都能自觉履行，极少有反悔的情况出现。对于调解率如此之高的原因，笔者分析有一下几个方面：一是“以和为贵”的思想观念在农村地区普遍存在， “熟人社会”的背景状态下，人民调解的双方当事人一般是亲戚、邻居、朋友。考虑到人际关系的利益纽带，人们不愿意因为一些纠纷伤了和气，所以这些矛盾比较容易化解。二是人民调解员一般是村委主任、乡镇干部，他们熟悉当地语言、了解当地风俗习惯、调解方式得当，在群众心中有一定的威望，群众愿意服从。 人民调解法第三十三条确立了调解协议司法确认程序。2012 年新修订的民事诉讼法在特别程序一章中新增了确认调解协议案件一节，这意味着人民调解协议的
19、司法确认程序已被写入基本程序法律。虽然司法确认制度提升了人民调解协议的法律效力，但调查中我们发现，这一制度的使用率非常低，农村地区几乎没有申请司法确认的案件。这与制度设计的初衷相差甚远，其价值尚未显现。笔者认为，造成这一现象有几个方面的原因。一是制度设计方面尚有不完善之处，例如申请主体、申请期限、确认费用、审理形式和审查方式等问题都没有明确规定，操作难度大。由于缺乏具体操作标准和细则，只有少数法院付诸实践，大多数法院都处于观望状态。即使有实践的法院，做法也不尽相同，难以统一。二是作为一项新制度，司法确认程序现实认知度不高，许多群众甚至调解员都十分陌生。即便知道，也会因为手续繁琐、费时费力而不轻
20、易尝试。三是在乡土社会，群众法律意识淡薄，人们普遍“厌讼” ，都存在着“不到万不得已不打官司”的思想观念。在农村地区的群众眼中，到法院进行司法确认无异于打官司，不仅成本高，而且表现出彼此的不信任。调解成功的案件一般都是基于双方自愿的基础上互谅互让达成的结果，加上道德舆论的约束，当事人一般都能自觉履行。 结语 人民调解作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，在我国具有深厚的历史背景和广泛的群众基础，是一项值得长期坚持和发展的纠纷解决制度。在经济欠发达的西部农村地区，人民调解高效便民、节约资源、维护社会稳定、促进民族团结的优势无疑发挥了重要的作用。通过对广西农村地区人民调解工作的现状考察，我们了解到人民调解在农村地区取得了良好的社会效果，但是也存在一些不足之处有待继续完善。人民调解制度需要立足国情、与时俱进，它的完善需要社会经济发展水平、群众法律意识和调解员的专业素养等方面的共同提高。 参考文献 1江伟.民事诉讼法学M.上海：复旦大学出版社，2002：434. 2全国人大常委会法制工作委员会民法室，中华人民共和国司法部法制司.中华人民共和国人民调解法解读M.北京：中国法制出版社，2010：133. 3范愉.中华人民共和国人民调解法评析J.法学家，2011， （2）：1-3.
