1、房地产市场一体化发展策略研究摘要本文在分析了房地产市场一体化的意义，城乡二元的土地、房地产市场存在的问题以及造成城乡土地二元市场的原因后，借鉴海外促进城乡一体化发展的房地产市场改革经验，提出确立以用途管制为前提、市场为主的土地资源配置方式；稳定所有权、活化用益物权；“进”与“退”相统筹三个原则，并具体建议：一是调整产权制度，确立城乡地权平等；二是借鉴城市模式，以保障居住权为宗旨实施宅基地使用制度改革；三是培育土地开发权移转市场，盘活农村闲置宅基地；四是分类分层次逐步清理解决城郊小产权房市场。 关键词房地产市场；城乡发展；集体土地；城乡一体化 中图分类号F2933文献标识码A文章编号1005-6
2、432（2013）24-0006-10 1 房地产市场城乡一体化发展的意义 11 统筹城乡发展，同步推进工业化、城镇化和农业现代化的关键环节十七届三中全会提出要建立促进城乡经济社会发展的一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。改革开放三十多年，我国依靠非均衡发展战略，实现了工业化和城镇化的长足发展，取得了举世瞩目的成绩，尽管如此，中国依旧处于工业化中期阶段。主要表现为农业现代化和农村城镇化水平较低，农村人口在全社会劳动力和总人口中占 50%左右；产业结构层次低，竞争力
3、不强，工业特别是制造业的技术水平还不高，服务业的比重和水平同已经实现工业化的发达国家相比还有相当大的差距。因此， “十二五”规划纲要将“十二五”时期确定为我国实现经济社会发展方式转型、产业结构升级的关键时期，并提出统筹城乡发展，建设城乡一体化的经济社会必须同步推进工业化、城镇化和农业现代化。 工业化、城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程，农业现代化的本质是“工业化的农业模式” ，即农业的机械化、规模化和产业化发展。但我国当前面临几个难题阻碍了城镇化的持续推进以及农业现代化的推进：城市化滞后造成农业剩余劳动力转移的艰巨性；第三产业发育滞后严重制约农村剩余
4、劳动力的转移；城乡二元的土地和住房制度正逐渐成为持续推动城镇化，统筹城乡发展的障碍。尤其值得关注的是，土地作为基本的生产要素，城乡二元的土地管理制度正在成为农村剩余劳动力转移的体制性障碍。长久以来，城乡土地、房地产市场的割据，限制过多的农村集体土地利用政策，削弱了农民、农村参与工业化、城镇化进程，尤其是其获得自主发展的能力和动力。使得农村的劳动力无法顺利转移，而城市优质的资金、技术、管理等资源也无法进入农村。集体土地作为最重要的生产资料，却因为其身份不能履行其资产、资本的功能，也不能按照市场的需求优化配置，是农村落后贫穷的根源。 从过去 200 多年国际城镇化的发展进程来看，走城镇化道路，是转
5、移农业剩余劳动力，推动土地规模化经营，实现农业现代化的根本途径。但城镇化可以带来的潜在机会能否转化为现实，在很大程度上取决于政府公共政策的导向，以及一个国家的土地政策、经济发展方式，以及就业、住房、社会保障等公共服务的供给及公平分配等。目前，我国城乡二元土地管理制度能否被打破，进而建立城乡一体化的土地、房地产市场政策，关系着统筹城乡其他项目的改革成败以及各公共政策效用的协调发挥。关系着未来以“人口城市化”为主要内容的质量型城镇化的顺利推进。只有破除集体建设用地目前仅限于集体经济组织内部流转的藩篱，有步骤地逐步扩大流转范围和流转方式，才能使“发展中小城市、小城镇以及就地城镇化”的新型城镇化模式顺
6、利开展实施，实现人地资源在一定地域范围内的重新优化配置。 12 建立“以工促农，以城带乡”长效机制的需要 城乡土地要素市场的分割，也使得“以工促农、以城带乡”的通道受阻，城镇化进程有减缓的趋势，由历史上 14 的年均增长率，逐步降低到最近的 08 和 09 左右的增速，大量的农村剩余劳动力滞留在农业部门，制约了农业劳动生产率的提高，阻碍了农业生产向规模化和机械化、产业化的转型和发展，阻碍了农业现代化进程。从目前的各种矛盾关系分析，农村土地管理制度改革创新是整个改革事业的重点，是打通城乡、消除城乡统筹发展藩篱的关键和难点，是推动“以城促乡、以工哺农、城乡互动、工农互促”的城乡统筹发展进程的关键。
7、探讨中国在土地所有制不变、农村基本经营制度不变的前提下，通过制度创新来解决城乡土地要素的自由流动、农地的规模化经营、农村劳动力的完全自由流动，从而实现城乡一体化协调发展，是我国目前急需解决的重大理论问题和实践问题。 建设城乡一体化新格局以缩小城乡差距，关键是建立“以工促农，以城带乡”的长效机制。但真正的长效机制必定建构于城乡间要素的全面自由流动以及互动共赢的利益驱动机制基础之上。非经建设城乡一体化的房地产市场，就难以发挥城市和工业的带动作用，难以更快推动农民工进城，长期看就难以真正实现城乡一体化。只有这样，城乡间劳动机会、收益的差距和城市生活方式才能持续吸引更多的农民进城务工并直至定居城市，为
8、农业现代化建设创造必需的土地规模化经营条件。而城市的居民和企业则可能受农村优美田园风光的吸引或是生态农业产业化发展的利润诱惑下乡定居从业或发展业务。日本和韩国在建设城乡一体化的过程中，就曾经鼓励城市居民到乡下购买土地和房产，吸引城市的资金和人才下乡带动农村发展，同时将城市的现代文明生活带到乡村。13 有利于促进房地产市场健康发展 承认并推动中国房地产市场一体化的进程，并非一个权宜之计的政策措施，而是房地产自身发展规律的作用体现，将可以从根本上解决中国房地产市场存在的许多深层次问题，消除城市房地产市场畸形发展的潜在社会风险和经济风险，从而把房地产业打造为一个平均利润率的大产业。可以说，加快并推动
9、实现城乡房地产市场一体化，意义重大。建设城乡一体化的房地产市场，使住宅建设和供应在土地用途管制的法律前提下，有步骤地允许集体建设用地进入市场流转，在政策上给予农村更大的自主权，发挥市场的基础性配置作用，提高农村自我生产力。一方面可以促进农村宅基地土地资源的整理和集约利用，有利于合理高效利用土地资源。另一方面将改变国有土地出让的垄断地位，增加土地和房地产市场竞争性，长期必定有利于改善住宅供应结构和房地产市场供需结构严重失衡状况，有利于挤出泡沫，促进房价的合理回归和房地产市场的健康发展。 511 确立以用途管制为前提、市场为主的土地资源配置方式 过去我国城乡之间以“保护耕地和垄断建设用地供给”的土
10、地计划配置模式，虽取得了较好的成绩，有效保护了耕地资源。但也应看到其违法占地开发盛行、农民权益受损、耕地保护质量不高的低效配置效果。因此，创新改革应借鉴发达市场经济国家采用的建基于市场配置框架下的土地用途管制制度，在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，协调解决好土地利用过程中的发展和保护、效率和公平问题。首先，新形势下，土地管理制度需要逐渐从计划配置转为市场配置；土地用途管制制度管制目标要从“以保护耕地为核心”转为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；管制手段要从行政计划手段转为以经济手段为主、行政手段为辅。 512 稳定所有权、
11、活化用益物权的原则 我国当前与其他国家不同的人地矛盾城市化水平虽已达到 50%，但农村居民的总量还比较大。农业现代化水平还比较，相当一批农民短时间还难以顺利城市化。因此，改革应将“稳定所有权、活化用益物权”原则作为创新和改革的主要方向。这是因为，我国当前“三农”落后的根源在于城乡土地和房产权益的不平等造成的发展能力不足。改革应充分借鉴城市国有土地上的活化使用权的改革经验，通过产权制度的调整和安排，活化农民集体土地的用益物权，最终以土地要素的城乡流动实现显化农民资产价值，提高其自我发展能力，同时运用市场激励和政府扶持来推动的三农的发展，实现城乡的统筹发展。 而活化用益物权，则必须通过完善医疗、就
12、业、住房、教育等社会保障制度，逐渐剥离依附在土地的“农民生存保障”功能，归还土地可自由流动的生产要素属性。 513“进”与“退”相统筹的原则 “三农”的发展，尤其是农民的城市化和农业的现代化必须依赖与农业用地的规模化经营。因此，未来，必须有步骤的、以妥善的方式鼓励那些已进入城市、具有定居意愿的农民工退出农地的占有和经营。因此，城市可将新生代农民工纳入城镇廉租房和城镇社保的同时，制定政策鼓励其退出农村宅基地和耕地，只有这样才能化解农民工在城市无房可住，在农村却出现大量空宅、空心村问题，化解我国耕地经营碎片化，难以实现农业规模化、机械化和产业化发展的困境。 52 具体建议 521 调整产权制度，确
13、立城乡地权平等 建立城乡统一的房地产市场，以市场为主要手段配置土地资源，需要在产权安排上进行调整，可表现为“两立” 、 “两破” 。 “两立”是指一要确立农村地权的权利主体，尤其是农民对土地的权益和地位。具体须界定乡、村、村民小组三级所有中，哪一级对农村集体土地拥有所有权。二要明确农村地权的权利内容，与城市同类土地等权。 “两破”是指，要通过制度设计，逐步弱化直至破除农民对集体土地的身份权，以及土地上依附的社会保障义务，将其还原为纯粹的物权。从而破除农地只能农民经营的潜在限制和农地流转的范围限制。因为，如果土地不能自由流转，就谈不上什么城乡统一的房地产市场。 城乡土地同权的改革应着重在农地产权
14、的赋权、扩权，活化用益物权方面进行改革，以提高三农的自我发展能力。根据美国等国家的经验，土地开发权能合理的解决土地利用中的保护与发展、效率和公平问题。因此，可做如下产权调整。 （1）创设土地开发权。土地开发权一般指改变现有土地的使用用途或利用强度来对土地进行开发的权利。理论界一方面认为土地开发权来源于土地所有权，是所有权的派生权利，可以分离。另一方面认为，开发权来源于国家主权，体现了国家对土地资源利用的限制，是公权。现实是随着工业化和城市化的发展，稀缺的土地资源开发出现各种无序混乱，导致了众多负外部性问题。为了克服市场失灵，保护公共利益，各国开始实施城市规划，对城市进行分区，限制土地的用途和开
15、发容积率。这种土地分区规划对不同区段的土地所有人产生了两种截然相反的后果，在规划允许开发的地区，土地所有权人可以开发自己的土地获得巨额收益，而在土地规划不允许开发的地区只能维持现状从而使该地的所有人蒙受损失。土地分区规划造成了土地所有权人之间发展性利益归属和分配的不公。历史上，英国、美国和法国等国家均通过创设土地开发权从不同角度来均衡不同所有人之间的利益。英国依据涨价归公的理论，对土地因规划产生暴利进行管制，创设土地开发权并规定其为国家所有，指出任何一个土地所有权人或使用者必须限定于现有土地使用条件，如欲改变则必须向国家购买开发权，即缴纳 100%的土地开发税，从而达到平衡土地利用规划带来的利
16、益分配不公问题。而美国则完全反其道而行之，认为土地开发权是土地所有权人的一项独立物权，国家若为公共利益限制私人产权的未来开发收益权时，要么应由国家购买其土地开发权，要么应允许其土地开发权进入市场流通而获得补偿。可以看出二者的目的都是为了平衡土地利用分区规划管制而产生的发展性利益归属和分配的不公柴强各国（地区）土地制度与政策M.北京经济学院出版社，1993：105.，但其具体途径相反。英国规定土地开发权国有，进而“征走”规划产生的地价增值土地开发权价值；美国则将土地开发权赋予土地所有权人，通过国家购买土地开发权或土地开发权的转移交易来补偿所有权人的因分区产生的土地开发权损失。从产权角度而言，法律
17、规定土地发展权为公权的，土地增值收益就归政府；法律规定土地发展权为私有的，土地发展性利用的增值收益归土地所有权人，政府只是从中收取土地发展权交易税费，不直接参与增值收益的分配冀彩芳我国农村集体土地发展权制度及其完善J.公民与法（法学版） ，2012（5）.。土地发展权公有或私有本质上反映了立法追求目的是公平优先还是效率优先。 我国未来土地产权的调整，应借鉴美国的经验和我国的具体国情创设土地开发权并将其分为两种类型，一种为用途转换为内容的土地开发权，另一种为利用强度变化为内容的土地开发权。这里分别把他们命名为型土地开发权和型土地开发权。为了保护农民和农民集体的土地权利，应将用途变更开发权即将型土
18、地开发权赋予土地所有权人；集体土地由农民集体享有土地权，国有土地由国家享有土地所有权；国有和集体土地开发权同权。因利用强度变化而产生的型土地开发权则应规定为国有，以实现基于公共利益和社会协调可持续发展目的国家所享有的土地宏观调控权和管制权。 （2）农地和生态用地所有人享有型土地开发权。做上述调整后，集体土地上产权变为，农业用途土地所有人和使用权享有型土地开发权，国家为鼓励农民保护耕地，则应该通过一次性购买土地开发权或年度支付补贴的模式，或者以型土地开发权移转市场来补偿农民集体土地所有权人的开发权损失。这样既能激励农民保护耕地的积极性，又能加大征地或土地用途转换或开发成本，有利于土地资源的节约集
19、约利用。如此看起来，国家为保护耕地要求农民保持其原有用途可能要支付巨额的土地开发权购买费用。其实不然，因为一来，城市郊区的农地经过三十多年的改革开放和土地城市化，已经所剩不多。因此，更多的农地和耕地还是处于远郊和偏远地区，由于区位偏僻导致其级差地租很低，因此大多数情况下不足以驱动农民转换土地用途以获取更高收益。并且为了鼓励农民耕种土地，目前耕地已经实施耕种补贴，因此，只需适当加大补贴力度继续沿用现有的耕种补贴制度，补偿农地所有人和使用权人的损失。 （3）建设用地的型土地开发权归国家所有。至于集体的建设用地，其不存在型土地开发权，若要入市流通或者自我改变现状提高土地的利用强度，由政府审批后，向国
20、家购买型土地开发权。国家以建设用地使用权开发税的方式对提高利用强度的建设用地使用权交易征收地价增值来实施管控，并以收取的开发税来为地区提供道路、通信等基础设施改善的公共服务。当然国家可以根据土地市场的供需情况，调整土地开发税占地价增值即土地型土地开发权的价值。如此安排，则消除了土地国有还是集体所有形成的市场割裂。建设用地使用权不论“出身”平等入市，国家依据型土地开发权国有制度征收其应有的收益，来平衡土地使用人之间的发展增值收益。 522 借鉴城市模式，以保障居住权为宗旨实施宅基地使用制度改革当前宅基地制度，很多改进方法都难以绕过“农民无偿取得宅基地因而不能享有收益权的潜在假设” 。但立法上限制
21、权利的目的应不在于取消权利，而在于实现权利；不在于削减和缩小权利，而在于扩大权利。更何况，农民宅基地的取得与城市保障性住房的取得理论依据不同。因此权利取得方式与权利内容并不是一对一的逻辑关系，无偿取得方式并不必然意味着权利的瑕疵。因此不能囿于该假设而否认或弱化农民对宅基地享有的物权。更何况，农民宅基地权利演变与城市私房一样经历了以无偿方式被“国有化”的过程。依据我国社会当前的转型大背景以及当今农村的社会经济发展状况，将所有农民继续列为住房保障对象已不合时宜，而如果继续以农民宅基地获取的无偿性为理由禁锢所有农民投入到宅基地上的资本和资产则有悖于社会公平，是对农民房屋财产权益的一种损害。我国 20 世纪 90 年代后实施的城市土地和住房制度改革方案，出于解决历史遗留问题，保障城镇居民居住权的考虑，在城市房屋拆迁的过程中对于非私房的各类公管房住户皆采取了合理补偿，保障其居住权的
