1、新闻出版业退出机制与行业协会的作用摘要传媒退出是传媒产业迈向市场经济的必然产物。传媒业转制之后，市场力量对传媒业的影响会越来越大，传媒单位的管理体制和运行机制以及政府与传媒企业的关系都将发生变化，必将对我国出版业既有的行政管理体系产生冲击，政府必须转变职能。政府职能转变需要一系列具体措施，比如要政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，管办分离等。届时需要善于运用政府以外的诸多力量参与出版业的管理，传媒行业协会即是一个可以发挥重要作用的组织。但是我国各类媒介行业社会团体的功能还没有有效发挥出来，退出机制的长效建设需要弥补行业协会职能的缺位。 关键词传媒业 退出机制 行业协会 功能
2、中图分类号G231 文献标识码 A 文章编号 1009-5853 （2013） 02-0052-05 1 引 言 传媒退出有两条基本路径：一是基于行政监管机制下的退出对违法违规的媒体依法以吊销执照的方式作为处罚，责令其退出；二是基于市场机制的退出通过市场优胜劣汰使弱势媒体退出传媒市场。 传媒退出运行体系的构成要件中，起码要包括：各级政府机构或由政府授权的管理机构；法律保障系统；行业组织；专家委员会；公众；市场。其中前五项也是传媒业行政监管体系的构成要件。当前我国全面实施传媒退出的领域主要是在报刊出版业，在行政退出方面，虽然已经采用加强监督管理、采取分类综合评估等手段力求实现退出的科学化和规范化
3、，但是科学高效的监管体系尚未建立起来，还存在一些结构上的空缺和薄弱环节。比如法律保障系统仍需完善、行业组织的功能没有有效发挥、公众参与尚为空白等。在市场退出方面，文化体制改革和传媒市场的培植营建为其铺垫了基本条件，但是在当前的转型时期，市场退出还掺杂了大量的行政干预成分1。因此，无论“日常监管”还是“市场退出” ，目前都处于起步阶段，都需要一个机制与体制长效性、系统性的建构和完善过程。 在上述背景下，本文的重点是对退出体系中的一个重要薄弱环节行业协会组织的功能和地位进行讨论。行业协会组织是行政监管体系结构上的一个重要组成部分，对构建科学高效的传媒管理体系具有重要意义。因为传媒退出是传媒产业迈向
4、市场经济的必然产物，传媒业转制之后，传媒单位的管理体制和运行机制，以及政府与传媒企业的关系都将发生变化，必将对我国长期形成的行政管理体系产生冲击，政府必须转变职能。届时对传媒的管理需要善于运用政府以外的诸多力量，传媒行业协会即是其中的主力部分。 2 退出机制的长效建设需要弥补行业协会职能的缺位 应将传媒退出体系的构建放在文化体制改革、文化产业发展、文化创新和文化“走出去” 、有计划地推进传媒业结构调整和市场建设的大局中考察，退出机制建设是这一系列工作中的一项重要抓手。对传媒资源有效配置和利用，是传媒业退出机制建构的目的。加强日常监管体系的科学性、长效性建构是传媒退出机制改革的核心方向。从河北、
5、辽宁两省报刊退出的试点情况看，无论是基于市场机制的退出，还是基于行政监管机制下的退出，都处于起步阶段，尚需从体系建设的角度进行全面构建，尤其是体系结构链条中的欠缺和薄弱环节需要弥补。 1996 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于加强新闻出版广播电视业管理的通知 ，可以视为我国传媒业退出的起始。之后 1997年、1999 年、2003 年、2005 年、2010 年， “两办”和新闻出版总署颁发了多项通知、规定和办法，对报刊退出进行部署、指导和推进。1997 年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整中央国家机关和省、自治区直辖市厅局报刊结构的通知 ；1999 年，新闻出版署发布关于落实中央
6、“两办”30 号文件调整报刊结构的意见 ；2003 年，新闻出版总署、中宣部、国家邮政局发出关于报刊出版单位暂停征订活动的通知 ， “两办”下发关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知 ；2005 年，新闻出版总署出台报纸出版管理规定期刊出版管理规定 订户订购进口出版物管理办法 新闻记者证管理办法 报社记者站管理办法 新闻出版统计管理办法等规章，涉及出版物进口、统计、报刊管理等多方面；2009 年以来，新闻出版总署为构建新形势下的报刊监管体系，出台了一系列配套规范性文件，包括关于进一步加强和改进报刊出版管理工作的通知 关于规范报纸期刊主要负责人任职资格的通知 新闻
7、记者证管理办法 报刊记者站管理办法等 6 个文件；2010 年 7 月，新闻出版总署印发了报纸期刊出版质量综合评估办法（试行） ；2011 年颁布新的出版管理条例 ，新增“监督与管理”一章2-4。 根据以上文件，到 2010 年，全国集中整治了传媒业多年存在的违规问题，主要手段包括限期整改、行政处罚、被停办或调整、被注销登记的处罚等。目前的监管内容体系包括：重大虚假新闻报刊主要负责人问责制度；报刊违规处理的社会通报制度；重大违法违规问题的查办、督办机制；总署与全国主要报刊出版单位负责人重大管理信息发布沟通机制；新闻从业不良行为记录制度；突发事件应对机制等5。从上述一系列文件内容以及从传媒业整治
8、情况看，2008 年以来开始施行的报刊退出，应该是传媒业由“集中整治”向常规化、日常化和科学化的转向。也就是说报刊退出机制开始与日常监管工作融合衔接，力求一方面使日常监管成为退出的重要依据，同时也使退出成为日常监管的重要手段。 河北、辽宁等省报刊退出试点中，尽管已经开始实行行政退出和市场退出相结合的机制，并且开始了日常监管与退出的衔接，但都不成熟。具体表现为：一方面，尽管市场已经作为一种手段和力量介入我国报刊退出机制之中，但这种“市场的力量”还不是完全意义上的市场力量，而是掺杂了大量行政力量的“市场” 。报刊退出的市场手段相较于行政手段还处于隐性的地位，只是在退出的评估标准中将市场运行情况作为
9、评估指标，并依据指标采取行政强制退出的办法，因此还不是真正依靠市场力量退出。柳斌杰对此也有解释，他说：关于通过“市场的方法”与人们通常理解的“市场方法”并不相同；“通过市场方法淘汰”是指行业主管部门用市场的指标体系对不同类型的报刊进行综合评估，对未能达到报刊出版的最基本条件者，将通过行政手段强行让其退出，收回刊号6。 另一方面，与市场因素相比，行政干预的力度要大得多。在退出的整个过程之中，从领导和组织实施，到退出单位的财产清算、人员安置等问题，都主要依靠行政力量的推动。试点省份河北省和辽宁省的报刊退出工作都是从“健全领导机构，制订工作方案，积极争取省委、省政府的支持”开始着手，没有省委省政府的
10、大力支持和力推，试点工作很难推进和展开。河北省在试点中，省委常委、宣传部长、省政府副省长多次批示，提出具体要求；省委宣传部列入工作日程，及时督导；局党组把报刊退出机制试点作为全局一项重点工作纳入议事日程，并成立报刊退出机制试点工作领导小组，局主要领导担任组长，统一指挥7。辽宁省成立了报刊退出机制试点工作领导小组，省委宣传部、省新闻出版局四位领导任组长和副组长，领导小组下设办公室，由省委宣传部、省新闻出版局有关同志组成，合署办公，负责试点日常工作8。在整个试点过程中， “辽宁省委、省政府高度重视，要求相关职能部门把这项工作作为一项政治任务抓好。省委主要领导多次听取汇报并做出重要指示；副省长亲自对
11、试点工作提出指导意见；省委宣传部将其作为全省文化体制改革、新闻出版战线管理的大事来抓，研究制订工作方案，多次协调有关市委和省直主管部门，并提出工作要求”9。省委宣传部、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省机构编制委员会办公室、省新闻出版局共同制定并实施关于实施报刊退出机制有关问题处理意见 ，处理意见基本涵盖了报刊退出单位所遇到的问题，包括报刊退出后人员安置、资产清算、退出单位人员社会保障等诸多相关问题。 以上可以看到，我国当前的行政退出完全依靠政府主管部门，甚至是党政班子联手推进，依然带有计划经济模式下的管理特征。主要施力点在两个方面：一是制定宏观推进进程和政策依据；二是在退出实施中，党、政班
12、子形成合力，作为“政治任务”和“大事” ，不断施加行政影响力，督促和协助职能部门的有效执行， “运动”的痕迹还很重。 当然，以上与当前转型时期的特殊性有关，同时说明常态性的、科学性的退出机制是与体制和机制转型紧密一体的，也与政府职能转变相衔接。 3 其他国家行业协会在退出机制中的地位和作用 在上述背景下再来审视行业协会组织在退出机制中的地位和作用，就不仅仅是局限于“退出”这样一个事情，而是将其纳入传媒日常管理和长效建设的范畴中，以充实和弥补行政监管体系中的薄弱环节这一事关全局性建设的问题。实现前述转变，需要善于运用社会力量，行业协会组织已被许多国家证明是足以依靠的主力，一些国家已经积累了许多可
13、供借鉴的经验。 德国没有专门的期刊管理部门，刊物的兴与衰、进与出都由市场支配。政府只对具有舆论工具作用的新闻类和政治类刊物进行管理，管理有强制性和非强制性两种方法。强制性手段是法律手段，用于宏观的强制性管理，民法中的有关内容、版权法、竞争法、新闻法是主要依据。非强制性管理主要通过全德期刊协会（VDZ）完成。这是一个民间的自律性组织，有一定的官方背景，主要起服务和监督作用。协会的宗旨是维护行业利益，疏通会员关系，开拓国外市场，提供需求信息，协调政府与本行业、民众与本行业的关系等。VDZ 机构健全，设有出版商委员会、中间商委员会、零售商委员会、版权委员会、电子期刊委员会等，各自对所管辖范围提供服务
14、，实施监督，监控期刊的暴力、色情行为10。 日本的行业协会全部是民间组织，政府和协会没有委托关系，只有一般事务性管理。协会担当的工作是联络政府和相关团体，对出版业存在的问题进行调查研究，促进行业合作和国际交流。另外还在解决著作权争议方面发挥作用，有六个协会得到政府授权进行著作权纠纷的仲裁。日本没有专门的出版业监管机构，司法机关是解决违规出版问题的主体，由各级法院按照法律程序，依照相关行业的法律进行11。 韩国的协会有官办、官民联办和民办三种形式。协会与政府结合，形成了以政府为主导的较为完善的市场监管体系。其中刊行物伦理委员会和复写传送权管理中心两个协会拥有监管权，担负了出版物内容审核、引进出版
15、物的推荐和内容审核、广告内容的审核等职能。对存在问题的出版物如果问题严重，则向政府检举。复写传送权管理中心是官办协会，主要有两项任务，一是对著作权和传送权进行管理，二是打击盗版出版物12。日本和韩国的文化管理部门并不肩负具体和繁重的监管工作，主要负责确立文化产业发展规划，制定相关产业政策。大量的管理职责由协会和其他组织承担。比如对出版物内容的审查和评定、著作权的登记和管理、出版物评奖、推荐优秀书目等工作都由协会完成。 英国的出版管理体制中，政府主要采用法律和经济手段进行管理。英国政府制定了系统的专门法将出版业的各环节均归于法律的控制和保护之下。经济手段主要是税收和资助，这也是许多国家调整出版业
16、发展方向和速度的手段。在行政方面，英国政府一般不干预出版活动，通常只进行事后审查制度，对违反政策和法律的出版物进行事后追究，有政府出资设立独立部门或机构执行。至于具体的日常审查和监督事宜，大部分是由行业协会和社会组织承担13。 美国出版业形成了一套以法律管理为主，经济手段与协会管理为辅，政府干预、社会监督并举的出版管理体制。行业协会在日常监管和各项事务处理中起着非常重要的作用，比如美国书业协会的主要作用是作为行业代表维护会员利益，协调会员之间的关系，举办、参加有关书展，推广会员图书交流信息，组织科学研究，还组织全国性图书评奖，影响很大。美国行业协会的管理非常严格，很重视自律，每个媒体行业协会都
17、会制定一套详细的行为准则。行业协会对媒体退出的作用主要体现在日常监管中，尤其对暴力淫秽等低俗内容的监督起作用重大。比如全国广播协会所制定的“NBA 准则” ，对儿童电视、暴力与吸毒、下流与淫秽言行等电视节目内容作出了严格限定，并对提升业界信誉和抵制媒体的低俗化倾向和违规行为产生影响14。 4 我国行业协会需要培植和可以发挥作用的几个方面 我国也有各类媒介行业的社会团体，比如各级期刊协会和各行业的学会等，但是它们的功能还没有有效发挥出来，更没有成为日常监管的有生力量。 前面提到，我国颁发了一系列通知、规定和办法，力图将日常监管与退出机制有机融合，使“退出”成为制度化、科学化、长效化的机制。实现这
18、一机能，还必须有一系列与之相关联的条件作为支撑。其中一个重要支撑就是政府要转变职能。传媒退出不仅是行政行为，也是市场行为，是传媒产业迈向市场经济的必然产物。传媒业转制之后，市场的力量对传媒业的影响会越来越大，传媒单位的管理体制和运行机制，以及政府与传媒企业的关系都将发生变化，必将对我国长期形成的行政管理体系产生冲击。此前，政府主管部门对报刊出版单位主要是采取命令、批示、规定、指令性计划等行政手段，通过行政执法、专业分工、财政拨款、审读、属地管理等方式进行调控和管理，这套管理方式是不适合市场经济环境的。所以，传媒企业转制以后，政府也必须转变职能。体现在报刊出版管理上，就是行政管理部门“要从主要办
19、出版转向管出版，从主要管直属单位转向面向全社会，从主要是微观管理转向宏观管理，从主要依靠行政命令转向运用法律、经济、行政、技术等综合手段，从全能政府到有限政府转变，充分发挥政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的功能。 ”15如果这些问题不解决，传媒业的管理和退出只会停留在现有水平上，同时更意味着文化体制改革不能成功。政府行政出版管理部门要从四个方面实现职能转变：一是要真正做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，管办分离；二是通过政策制定，提供公共服务等，加强对出版发展的方向、总量、结构和质量进行宏观调控；三是加强行业管理，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用；四是提高依
20、法行政水平，完善行政许可，加快行政审批制度改革，建立健全预报、引导、奖惩、调节、责任、监督、保障、应对等各项工作机制16。 2011 年，新的出版管理条例新增一章“监督与管理”的内容，规定出版行政主管部门要对出版物的出版、印刷、复制、发行、进口单位进行行业监管，实施准入和退出管理；对出版物内容和质量进行监管；出版行政主管部门对出版物的内容、编校、印刷或者复制、装帧设计等方面质量实施监督检查；国务院出版行政主管部门制定出版单位综合评估办法，对出版单位分类实施综合评估。目前这些工作仍然主要由政府承担，相较之下，我国政府行政主管部门依然是事无巨细，亲力亲为。此种管理弊端早已引起重视，其深层体现的是新
21、闻出版管理体制、机制的改革问题，背后是科学执政、民主执政、依法行政的管理理念，只是目前需要创造条件加以改善。2006 年文化体制改革全面推开以来，一直就是围绕这些中心问题在做功课。关于新闻出版管理体制、机制的改革问题，在 2011 年的全国报刊管理工作会议上， 新闻出版总署副署长李东东提出，今后要“将管理重点放在加强长效机制建设上，逐步构建新形势下科学有效的报刊管理体系，着眼从根本上解决问题，避免陷入具体事务、具体矛盾之中”17。 宏观思路是非常明确的，至于怎样构建长效机制，如何使政府行政主管部门避免陷入具体事务和矛盾之中，尚需要全面细致的建构，起码行业协会在日常监管中的介入已经日益显示出必要性和可能性。至于行业组织在传媒业日常监管机制中具体会赋予什么样的功能任务，需要依据现实情况而定。我国情况有自身特点，其他国家的经验不可盲目搬用。就当前条件看， 出版管理条例新增“监督与管理”一章的很多工作，都可以逐步由行业组织承担起来。除此之外还可以进一步延展其功能，在提供政策制定的信息、协助媒介监管等方面发挥作用。具体有：（1）出版、印刷、复制、发行、进口单位的行业监管。 （2）对出版物内
