1、认真学习党的十八大精神贯彻落实中央决策部署进一步做好新时期的“三农”工作这次会议的主要任务是，认真学习贯彻党的十八大精神、学习贯彻中央经济工作会议、中央农村工作会议以及今年中央一号文件精神，按照全国发展改革工作会议部署，进一步认清当前宏观经济和农村经济形势，进一步明确新时期“三农”工作的基本思路，研究安排发展改革系统 2013 年的重点工作，努力巩固和发展农业农村大好形势。 去年年底召开的中央农村工作会议和中央刚刚下发的关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见 （即中央一号文件） ，系统总结了党的十六大以来农业农村发展成就，深刻分析了“三农”工作面临的新形势新挑战，对当前和今后一个
2、时期的农业农村工作作了全面部署。中央一号文件指出，10 年来农村改革发展的伟大实践，迎来“三农”发展的又一个“黄金期” ，开辟了农业农村发展历史新纪元，初步探索出一条中国特色农业现代化道路，为丰富和发展中国特色社会主义理论作出了重要贡献。文件还指出，伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新阶段，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。文件强调，做好 2013 年的农业农村工作，要按照“保供增收惠民生、改革创新添活力”的工作目标，围绕现代农业建设，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步消除制约农业
3、发展的体制障碍，激发农村发展活力。对中央的精神，我们要认真贯彻落实。下面，我就“三农”工作中的三个重大问题谈一些意见。 一、确保“九连增”后粮食生产持续稳定发展 确保国家粮食安全是治国安邦的头等大事。2004 年以来，中央出台了一系列扶持粮食生产的新举措，不断加大对粮食生产的投入和对种粮农民的保护力度，形成了一整套新时期扶持粮食生产的政策体系，有效调动了地方政府和农民抓粮种粮积极性，粮食生产实现了历史罕见的“九连增” 。9 年间，粮食产量从 8614 亿斤增至 11791 亿斤以上，增加3177 亿斤。分品种看，玉米增产贡献率达到 54%，稻谷、小麦分别为 29%和 23%；从增产因素看，单产
4、水平提高贡献率为 60%，播种面积扩大贡献率为 40%。其间，农业科技贡献率、耕种收综合机械化率、有效灌溉面积比例和灌溉水利用系数均首次突破 50%，表明我国粮食综合生产能力又迈上了一个新台阶。粮食生产的“九连增” ，不仅确保了国家粮食安全，而且为保持国民经济平稳较快发展奠定了坚实基础。 （一） “九连增”后的粮食生产形势 从今年的粮食生产形势看，夺取“十连丰”是有条件和基础的。据各省上报汇总，今年秋冬播作物面积 7.09 亿亩，比上年增加 1000 万亩，其中冬小麦播种面积增加 100 万亩。据农业部 12 月份农情调度和调查分析，冬小麦播种质量提高，一、二类苗合计达到 85%，是近十年来仅
5、次于2004 年第二好的一年。另据中国气象局预测，后冬至春季北方冬麦区气象条件总体利于安全越冬、返青生长和产量形成，冬小麦单产有望比上年提高 2%左右。从全年看，今年稻谷最低收购价格将进一步提高，玉米价格仍居高位，有利于调动农民种粮积极性，粮食播种面积有望继续增加，如果不发生大的灾害，全年粮食生产有望再获丰收。 从中长期来看，我国粮食生产基础设施建设力度将不断加大，物质装备水平将不断提高，国家强农惠农富农政策体系将进一步完善，稳定发展粮食生产具备基础支撑条件。特别是我国现有粮食单产水平还不高，2011 年我国稻谷、小麦、玉米亩产分别为 446 公斤、322 公斤和 383 公斤，仅相当于 20
6、09 年单产排在世界前 5 位国家平均水平的 79%、63%和60%，如考虑到还有近 2 亿亩册外地，实际单产水平还要下调 8%左右；国内同一积温带的同一作物，不同地方的单产差距也较大。通过大规模改造中低产田、加快良种良法推广，提高单产仍有较大潜力。 但是另一方面又必须清醒地看到，在“九连增”的高起点上，进一步发展粮食生产的制约因素在增多、矛盾在积累、风险在加大，到 2020年满足国内需求、确保粮食特别是谷物自给率不降低，任务十分艰巨。 首先，粮食供求出现阶段性变化。与上世纪 90 年代中后期相比，我国粮食供求形势已经由“总量基本平衡、丰年有余”转为“总量基本平衡、结构性紧缺” 。随着人口总量
7、增加、城镇人口比重上升、居民消费结构升级和粮食加工转化用途增多，全社会对粮食需求呈刚性增长。2009年以来，三大粮食品种先后由净出口转为净进口，进口量连年增加。大豆进口量从 1995 年的 29.4 万吨，骤增至 2010 年以来每年 5000 万吨以上，进口依存度已达 80%。预计今后中长期内，粮食供求压力将会趋势性加大。 其次，在“九连增”基础上进一步增产的难度加大。 资源环境约束增强。一是确保 18 亿亩耕地红线不突破的难度越来越大。在工业化、城镇化的快速推进中，征占地制度和集约节约用地机制不完善，大量耕地和城市周边良田被占用，耕地后备资源减少。二是继续扩大粮食播种面积的?旋余地小。20
8、04 年以来，我国农作物播种面积扩大了 1.48 亿亩，其中粮食面积扩大 1.75 亿亩，大豆面积减少 3000 万亩，油料作物面积减少 1700 万亩，同期农作物复种指数提高了约 10 个百分点。三是农业面源污染和耕地质量下降问题凸显。2011 年我国化肥施用量（折纯）已达 5700 万吨，每公顷化肥施用量 480 公斤，是世界平均水平的 4.1 倍。土壤污染、有机质下降、水土流失等问题普遍存在。 单产提高难度加大。一是全局突破性、区域带动性强的新品种、新技术储备不足，单产提高的技术瓶颈短期内突破难度较大。二是尽管近年来农田水利建设步伐加快，有效灌溉面积达到 9.25 亿亩，灌溉水利用系数由
9、 2000 年的 0.43 提高到 0.51，但继续改造中低产田，扩大有效灌溉面积的单位投资量明显上扬，且受水土资源匹配条件制约，继续大幅增加有效灌溉面积的潜力有限。三是防灾减灾能力弱。随着全球气候变暖，极端性天气和生物灾害多发，粮食生产遭受灾害的风险增加。 种粮比较效益依然偏低。近年来，受农资价格、种子价格、机耕费用、人工费用等上涨的影响，我国粮食生产成本上升速度明显加快。20032011 年三种粮食亩均总成本增加 110%，年均上升 9.7%。预计2012 年三种粮食亩均总成本达到 929.6 元，在上年基础上继续上升 17.5%，明显高于粮价上升幅度。虽然通过增加补贴、提高最低收购价格等
10、政策，粮食亩均收益有所提高，但与种植经济作物和外出务工相比，种粮效益依然偏低。据测算，种植一亩粮食获得的现金收益仅相当于一个农民 8天左右的外出务工收入。由于生产成本动态上升，政策激励效应减弱。 国际市场的影响日益加深。近年来，美国、巴西、阿根廷等主产国大力发展以粮食为原料的生物质能源，国际投机资金炒作粮食等大宗商品，派生出粮食的能源属性和金融属性，导致国际市场粮价大起大落，对国内粮价波动的影响加剧，保持国内粮食生产稳定发展和市场稳定的调控难度增大。还应看到，近年来国内粮食价格逐年攀升，已出现高于国际市场价格的趋势，制约了国内粮食价格上调的空间。 第三，粮食主产区面临特殊困难。粮食主产区是国家
11、重要的商品粮生产基地，在保障国家粮食安全方面的地位十分重要。一方面，粮食生产向主产区集中，主产区的贡献愈来愈大。2011 年，13 个粮食主产省的人口占全国的 58.2%，粮食播种面积和产量分别占全国的 71.5%和 76%，后两者比 2003 年分别提高 2.5 个和 5 个百分点；粮食产量比 2003 年增加 2569 亿斤，占同期全国粮食产量增量的 91%；粮食净调出量 1297 亿斤，比 2003 年增加 422 亿斤，增长 48.2%。另一方面，主产区发展粮食生产又面临一些特殊的矛盾和困难。一是发展经济与稳粮抓粮的矛盾突出。2011 年，除辽宁、江苏、山东 3 省以外，其余 10 个
12、粮食主产省人均国内生产总值 3.1 万元、人均财政收入 2523 元，仅相当于全国平均水平的88.6%和 77.6%；城镇化率仅为 46.3%，比全国平均水平低了 5 个百分点。中西部粮食主产省的农民人均纯收入明显低于全国平均水平。为促进经济发展和农民增收，粮食主产区加快推进工业化、城镇化和调整农业结构的愿望强烈，稳粮兴粮的压力增大。二是财力拮据与稳粮抓粮的矛盾突出。产粮大县多为财政穷县，地方财力相对薄弱。虽然中央财政对粮食主产区的转移支付力度不断加大，20042011 年年均增长 27.8%，但仍低于全国平均增速 0.7 个百分点。2011 年，13 个粮食主产省人均财政支出 6136 元，
13、仅相当于全国平均水平的 89.1%。由于财力拮据，项目配套资金落实困难，农村水电路气房等民生工程建设滞后，文教卫等基本公共服务能力低下，客观上影响了抓粮种粮的积极性。三是粮食主产区仓容不足和外运不畅问题依然突出。黑龙江、吉林两省粮食商品量超过1400 亿斤，粮食仓容缺口超过 600 亿斤。主产区粮食物流节点少，散粮通道尚未打通，粮食流通成本高。 （二）加快建立稳定发展粮食生产的长效机制 在“九连增”的基础上保持粮食持续稳定发展，必须坚持立足国内基本自给的方针，坚持稳定面积、优化结构、主攻单产的技术路线，必须着眼于： 1、调动农民种粮积极性 一要完善种粮农民补贴政策。2012 年，中央财政安排用
14、于农业“四项补贴”规模达到 1668 亿元，但与发达国家相比还有很大差距，增加补贴的空间还很大。今后，要随着农业成本的提高，继续扩大农业补贴规模。要落实好直接补贴、良种补贴，完善农资综合补贴动态调整机制，适当提高大型农机具补贴上限。新增补贴要向专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型生产经营主体倾斜，稳步推进主产区种粮大户补贴试点。加快完善补贴方式，提倡补贴资金发放与粮食播种面积直接挂钩，确保种粮农民真正得到政策实惠。二要完善粮食价格支持政策。一方面，继续完善最低收购价和临时收储政策。综合考虑粮食成本收益、供求状况、国内外市场价格、宏观调控等因素，稳步提高小麦、稻谷最低收购价格，把握好最低收购
15、价的提高幅度。进一步完善玉米、大豆等临时收储政策，稳步提高临时收储价格水平。另一方面，鉴于目前国内粮食价格已持续高于国际市场价格，提高粮食最低收购价的空间越来越小，有必要研究实行以目标价格为核心的粮食反周期补贴制度。三要不断加大政府农业投入力度。在我国，由政府直接投资改善农业生产条件，不仅是必要的，而且可以有效提高农户投入的边际效益。国家发展改革委安排用于农业和农村建设的中央预算内投资，从 2003 年的 608 亿元增加至目前的 2000 亿元以上，占比从 36%提高到 50%左右。下一步，要继续加大对农业基础设施建设的投入力度，抓紧编制全国高标准农田建设总体规划 ，确保到 2020 年完成
16、 8 亿亩高标准农田建设。研究提高全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划田间工程建设亩均投资标准。加大农业综合开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等向粮食主产区的倾斜力度。同时，要推进财税、金融支农政策相结合。鼓励地方政府给予适当贴息，减轻种粮农民贷款利息负担。继续推进农村金融产品和服务方式创新，支持在粮食主产区开展大型农机具抵押、农民种粮补贴资金担保、土地收益保证贷款和银保合作等业务试点。要扩大农业保险覆盖范围，鼓励省级财政对产粮大县实行差异化的保费补贴政策。 2、提高地方政府抓粮积极性 一要加大农业大县奖励力度。近年来，国家建立了对粮食、油料、生猪大县的财政奖励制度，还对主产区实行粮食风
17、险基金全部减免地方配套的政策。2012 年，对粮（油）大县、生猪大县的专项奖励资金达到315 亿元。下一步，要在加大奖励力度的同时，实行奖励资金与粮食播种面积、产量、商品量直接挂钩的联动办法，逐步提高奖励标准。加大均衡性转移支付力度，完善县级基本财力保障机制，扩大保障范围，提高保障水平，逐步使粮食主产区财力达到全国或全省平均水平。二要实施产粮大省奖励政策。增加产粮大省奖励资金规模，在进一步完善粮食统计制度的基础上，实行奖励资金与粮食调出量挂钩，充分体现多产粮、多调粮、多奖励的原则，奖励资金由省级政府统筹安排用于发展粮食生产，促进粮食省长负责制进一步落实。完善粮食风险基金政策，支持主产区消化政策
18、性粮食财务挂账，减轻地方财政负担。要积极探索建立耕地保护利益补偿机制和区域利益调节机制。三要强化粮食生产考核。强化粮食行政首长负责制，逐级分解落实耕地和基本农田保护、稳定粮食播种面积等任务，并作为重要内容纳入对地方各级政府尤其是领导班子绩效考核体系。加强粮食主产区和产粮大县粮食产量监测调查，确保粮食主产区和产粮大县粮食产量数据真实可靠。 3、提高科技人员兴粮积极性 一要健全农业科技创新机制。目前我国农业科技缺乏突破性重大成果的一个重要原因，是部门分割、各自为战、低水平重复竞争和缺乏有效的成果转化机制。有专家建议，应借鉴历史上黄淮海平原综合治理和杂交水稻项目的成功经验，在国家层面上确立若干重大科
19、技专项，组织各方面、各层级农业科研院所和大专院校参加的“大兵团作战” ，这是很有道理的，这样可以发挥我们的制度优势，通过以需定研、协作攻关、产学研结合，推动良种良法相结合、农艺农机相融合，释放和提高科研创新能力，加快突破新品种、新技术的进程，真正走出一条有中国特色的农业科技创新之路来。二要完善农业技术推广体系。要进一步理顺乡镇农技推广机构管理体制，健全基层农技推广人员的考评制度，切实保障基层农技推广工作经费，充分调动基层农技人员进村入户开展技术服务的积极性。要扩大主产区粮食高产创建整建制推进规模，加快推广小麦“一喷三防” 、玉米地膜覆盖、水稻集中育秧、农机深松作业、节水灌溉等防灾减灾和稳定增产
20、关键技术。 事实上， “九连增”之所以能够打破“两增两减一平”的粮食周期率，就在于我国已经开始并正在建立新时期支持粮食生产的政策体系和激励机制。下一步，能否在“九连增”的基础上继续稳定发展粮食生产，关键是在已有基础上进一步完善和从根本上建立支持粮食生产的长效机制，这就是历史所赋予我们的任务。 二、积极稳妥推进城镇化 中央领导同志和中央的有关会议反复强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，要积极稳妥推进城镇化，把城镇化提到了全局和战略的高度。城镇化与“三农”工作密切相关，我们要加强对这一重大问题的研究。 城镇化的重要作用和意义主要体现在以下三个方面。 第一，推进城镇化是国民经济结构变革的重大任务
21、。发展经济学所讲的发展，主要是指结构的变革，就是生产要素不断从低生产率农业部门转入高生产率工业部门，最终完成从农业社会向工业社会的跃迁。与农业生产不同，资本和要素在空间上的集聚和集中是工业发展的一般规律，这就带来了人口集聚和城镇化的发展，由此可见，城镇化是工业化最适宜的载体，是一个问题的两个方面，两者相辅相成，不可分割。我国仍然处于工业化中期阶段，城镇化是国民经济结构变革最重要的内容之一，抓住了城镇化就可以有效地推进国民经济结构变革。 第二，推进城镇化是扩大内需的最大潜力所在。从消费看，目前我国城镇居民收入是农村居民的 3.1 倍，人均消费也是农村居民的 3.1 倍，农民转为市民后，其收入和消
22、费都将大幅度提高。从投资看，城镇化需要大量的生产性投资、基础设施投资、公共服务投资，以及房地产投资等，有专家估算，未来 10 年城镇化可带来 40 万亿的投资需求。在世界经济低迷、外需持续疲软的情况下，推进城镇化将成为保持国民经济持续健康发展的重要动力。 第三，推进城镇化的过程就是城乡发展一体化的过程，是解决“三农”问题的根本途径。一方面，城镇化发展可以有效吸收农业剩余劳动力，扩大农业经营规模，又可以用先进技术装备来武装农业，加快农业现代化进程；另一方面，城镇化进程有利于以形成以工补农、以城带乡新机制，促进城乡要素平等交换，不断破解城乡二元结构和体制，最终形成城乡发展一体化新格局。 改革开放以来，特别是上世纪 90 年代中期以来，我国城镇化速度明显加快。19782011 年，我国城市数量从 193 个增加到 657 个，城镇化率从 17.92%提升到 51.27%，城镇人口从 1.72 亿增加到 6.9 亿，首次超过农村人口，这标志着我国城乡结构发生了历史性变化，标志着城镇化
