1、从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理【摘 要】近年来，随着我国经济和社会的迅猛发展，政府的财政收入和支出也迅速增加。但由于目前我国对财政的超收收入的使用缺乏有效的管理和监督，财政超收往往会转变为财政超支，从而引发政府预决算支出偏离度增大。笔者从预决算偏离度分析入手，提出政府预算在编制、审查、监督方面存在的问题，以及相关对策建议。 【关键词】预决算偏离度；预算管理；留有余地；有效监督 一、预决算偏离度的相关现状 近年来，随着财政超收与超支状况的不断恶化， “预决算偏离度”作为其衡量指标受到了普遍关注，这是一种“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府预算收支之间出现了差异”
2、的指标表现形式。 数据来源：历年政府报告及中国财政年鉴 。 近年来预决算偏离度总体在不断上升，并且财政收入预决算偏离度超过十个百分点在 2011 年达到 15.37%，相较来说财政支出预决算偏离度相对稳定并且数值小。从预算的编制环节看，历来都是本着“留有余地”的原则确定的。财政收入预算编制，主要是依据年初国家确定的国内生产总值、价格指数等主要宏观经济指标的预期增长目标，结合上年财政收入执行情况，考虑税收政策调整等增减收因素，并在充分听取征管部门意见后分税种测算确定的。从 1998 年起到 2012 年间，财政收入的增速一直高于 GDP 的增速，并在 2007 年和 2011 年创造了两个距离高
3、峰，比规定的超出百分点多。说明在预算编制环节，政府预留了很大自由“超收”的空间。在预算的执行环节。政府预算的执行一般分为两个部分：政府预算收入的执行和政府预算支出的执行。现在编入预算管理的只是财政资金的一部分，称为预算内资金，实际上，未编入预算管理的预算外资金量在一个地方的财政总收入中占相当大的比重，有的甚至比预算内的资金量更大。而这一部分资金并没有纳入预算编制的范围，无需审查监督批准，绕开了审查与监管的法律视野。在预算的审查环节。现行的预算法对于“超收”与“超支”的规定颇为模糊，没有条文可遵，因而“超收”收入的决策和“超支”基本上在行政系统内遵循其内在动机完成，而未纳入人民代表大会的行政审批
4、。在预算的监督环节。由于预算机制的不健全，我国对预算的监督受到忽略。首先，预算编制的笼统性，缺少详细的指标和数字规范。其次，我国当前的财政监督审计体制的不合理性。然后，财政监督审计本身工作性质的专业性与我国缺乏行业专业人员之间的矛盾。最后，财政的有效监督要求预算体系编制、执行等各方面的协调配合，并且要具备一定的时效性。正是在上述的体制机制性因素的交互作用下，不仅每年动辄几千亿元的“超收”滚滚而来。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，从而导致预决算收支之间的偏离度越来越大，因而政府预算的监督制约作用在某种程度上形同虚设。 二、预决算偏离度指标的相关因素分析 预决算偏离度计算中使用的了四个
5、数据即财政预算收入、预算支出、决算收入、决算支出。其中预算收入与决算收入之间的差距即是我们所谓的财政超收，预算支出与决算支出之间的差距即是所谓的财政超支的依据。 （1）分析导致超收的影响因素。主观方面因素：编制预算的官僚机构存在超收的内在动机追求自由裁量预算的最大化。由官僚团体的内在特征以及官僚获得预算的三个前提官僚机构是公共产品的独家垄断者、官僚所掌握的公共产品的真实成本是不公开的、制度上或技术上允许官僚提出一个不容讨价还价的预算建议使得官僚的预算最大化追求有实现的客观土壤。客观方面因素：预算体制的非健全性、编制的非规范性以及一些不可预测因素的影响。 （2）分析导致超支的影响因素。普遍认为，
6、超收是超支的决定因素。在预算编制、预算执行、预算审查等环节存在的体制机制性因素的交互作用下，超收是必然会发生的，而在当前预算管理格局不作调整的现实情况下，超收又会被不打任何折扣地转化为当年的超支，因而在超收与超支之间，是一列高度相关的“直通车” 。但是地方政府的需求刚性和追求资金自由裁量权最大化的内在动机形成了对超收的“倒逼机制” 。因此控制超收规模，消除超支的土壤，同时切断超收与超支之间的直接转化成为了解决预决算偏离度不断扩大的有效途径。 三、针对预决算偏离度的预算管理控制 首先，在政府预算的编制环节，消除各级政府“留有余地”的思想。改进政府的评价和奖励机制，消除由于地方政府为了追求业绩、薪
7、金及津贴而产生的财政超收动力。加强预算法制建设，消除由于追求自由支配权而产生的财政超收动力。强化预算约束的法律效力，完善政府预算体系，将各个部门的各类收支统一纳入预算系统，特别是“制度外收入”和“预算外资金” ，以保持预算收入的完整性和预算支出的明晰可查性。其次，在政府预算的审查环节要严把“三关” 。一是会前初审关。二是会中审查关。三是会后监督关，建立全面健全独立的预算审查程序，使得预算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府预算的监督环节，完善监督体制，强化预算执行监督。一要对预算执行情况进行全面的了解，及时分析收支状况。二要督促有关部门落实人大通过的预算决议。三要听取和审议上半年预算执行报
8、告。四要对部门预算重点支出项目执行情况随机进行抽查，指出被抽查单位及项目在执行过程中存在的问题，提出整改意见和建议。最终，合理使用超收资金，切断超收与超支之间的直通车。2008 年起，我国规定中央财政除一些必要的支出外，超收的收入都列入中央预算稳定调节基金。这一规定有助于缓解超收转化为超支的动力源泉，发挥基金的稳定调节作用。 参 考 文 献 1魏金燕.财政预算支出偏离及纠正问题研究J.金融经济.2009 2翘首 2011：预算安排侧重民生.中国财政.2011 3汪洋，唐加锴.公共选择理论视野下的腐败治理问题J.中国市场.2011 4高培勇.关注预决算偏离度，工业经济切断超收和超支之间的直通车探寻解决预决算偏离度过大J.涉外税务.2008（1） 5王振旭.对财政预算执行审计的思考J.企业导报.2010（8）：139 6王银梅.官僚预算最大化理论与财政超收问题探析J.财政研究.2012 7王金秀，何志浩.财政超收现象探析J.统计与决策.2009（8）
