1、本科毕业论文设计届论文题目政府在慈善事业中的角色研究所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要我国政府在慈善事业发展过程中发挥了积极作用，通过制定政策法规、财政拨款和参与组织慈善活动，促进了慈善事业的发展。但是政府的过多干预也渐渐暴露出一些弊端，多数慈善组织在组织管理、资金来源、人事管理、募捐方式以及外部监督方面均存在问题。政府的负面作用与政府在慈善事业发展中定位不准有关，政府长期扮演慈善事业的组织者、参与者角色，成立大量民间组织，投入人力、物力，开展慈善活动，一定程度上限制了慈善事业的发展。为了更好的促进慈善事业的发展，政府应当调整其在慈善事业中的角色，成为
2、慈善事业的引导者、支持者和监督者，给予慈善组织以良好的制度环境和更加自由的发展空间。同时，西方发达国家在慈善事业方面的许多经验也值得我们借鉴。关键词慈善事业；政府角色；调试；西方经验ABSTRACTINTHEEARLYSTAGESOFDEVELOPMENTOFCHARITY,THEGOVERNMENTLARGELYCONTRIBUTEDTOTHEDEVELOPMENTOFPHILANTHROPYTHROUGHTHEDEVELOPMENTOFPOLICIESANDREGULATIONS,FINANCIALALLOCATIONSANDPARTICIPATEINCHARITYHOWEVER,TOOM
3、UCHINTERVENTIONOFGOVERNMENTHASALSOEXPOSEDSOMESHORTCOMINGSTHESHORTCOMINGSHAVERELEVANTTOTHEINACCURATEPOSITIONINGOFTHEGOVERNMENTINTHEDEVELOPMENTOFPHILANTHROPYTHEFACTTHATGOVERNMENTISTHEORGANIZERANDPARTICIPANTLIMITSTHEDEVELOPMENTOFPHILANTHROPYTOSOMEEXTENTTHEGOVERNMENTSHOULDADJUSTITSROLEINPHILANTHROPY,TOB
4、EAGUIDE,SUPPORTERANDSUPERVISORTOPROVIDEAGOODINSTITUTIONALENVIRONMENTANDFREESPACEFORDEVELOPMENTATTHESAMETIME,WECANLEARNMANYASPECTSOFTHEEXPERIENCESINPHILANTHROPYFROMTHEWESTERNDEVELOPEDCOUNTRIESKEYWORDSPHILANTHROPYROLEOFGOVERNMENTADJUSTTHEROLEFOREIGNECPERIENCE目录引言1一、中国慈善事业的发展1（一）慈善事业的发展历程1（二）中国慈善事业的发展现
5、状5二、中国慈善事业发展中政府的作用6（一）政府在慈善事业发展中的积极作用6（二）政府在慈善事业发展中的消极作用7三、政府在慈善事业中的角色错位9（一）政府角色错位的表现9（二）角色错位的原因10四、西方国家政府在慈善事业发展中的经验借鉴12（一）注册管理方面的借鉴12（二）税收管理方面的借鉴12（三）社会监管方面的借鉴13五、慈善事业中政府角色的重新定位13（一）充当引导者角色13（二）充当支持者角色14（三）充当监督者角色15结语161政府在慈善事业中的角色研究引言贝克尔（GARYBECKER）从学术研究的角度给“慈善”下了定义如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么，这种行为就
6、被称为“慈善”或“博爱”。1这一定义中指出了慈善的两个特点，即自愿行为和针对没有利益关系的人或组织。慈善事业是指建立在社会捐献基础上的社会救济事业，它是一种有组织的民间的群众性的互助活动，或者说它是众多社会成员之间建立在自愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸无助人群的援助行为。2慈善事业能够满足行为主体以奉献爱心来实现自我价值的愿望，提高人的道德水平；同时，慈善事业也能发挥第三次分配3的作用，一定程度上能够调剂贫富差距，缓解社会矛盾。我国慈善事业经过长时间的停滞后，如今其发展已经取得了一定的成果，但发展过程中仍存在许多问题，学界也对慈善事业发展中存在的问题及其原因进行了探讨，普遍认为政府在慈善事
7、业的发展中发挥了很大作用，但也有许多不合理的地方，其中政府角色错乱使慈善组织在一定程度上丧失了自主性和积极性，制约了慈善事业的进一步发展。我国政府应当在重新定位自己在慈善事业发展中的角色，更好的服务于慈善事业的发展，为慈善事业的发展提供良好的制度环境。当前，西方发达国家的慈善事业已经趋于成熟，关于慈善组织运营方面的理论和实践经验也较为系统全面，其中许多经验做法值得我国借鉴学习。一、中国慈善事业的发展新中国成立后，由于政治经济上的原因，慈善事业被视为资产阶级的“糖衣炮弹”而被排斥，大包大揽的计划经济政策也没有给慈善事业留下发展空间，慈善事业在中国的发展陷入停滞状态。直到20世纪九十年代初，十几年
8、的改革开放政策带来了思想上的革新及经济的高速增长，也带来了贫富两极的快速分化，给慈善事业的发展提供了条件。（一）慈善事业的发展历程1慈善事业的初步发展随着改革开放的推进，计划经济体制向市场经济体制的转变，有利于慈善事业兴起的各1美加里贝克尔著，王业宇、陈琪译人类行为的经济分析，上海三联书店1995年版，第321页。2转引自黎昕发展我国慈善事业的若干思考，载福建论坛（人文社会科学版）2006年第10期，第162页。3第三次分配的概念与2005年开始广泛引用，最早提及第三次分配的文章于2004年5月15日由清华大学非营利组织研究所副所长邓国胜撰写的文章中国需要第三次分配，该文指出“如果说第二次分配
9、是第一次分配的补充，即政府弥补市场之不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即民间捐赠弥补政府之不足。”详见邓国胜中国需要第三次分配，HTTP/NEWSXINHUANETCOM/BANYT/200405/14/CONTENT_1469220HTM，20040514，20111212访问。2方面条件也逐渐形成。一是政治条件形成。在阶级斗争过度化的年代，人与人之间是一种阶级关系，讲慈善就是不讲阶级性，就是没有阶级立场。频繁的政治斗争导致了人与人之间关系的高度紧张。现在政治条件发生了变化，政治制度趋向民主化，更加尊重个人的权利，平等、真诚的人际关系得以生存。二是经济条件形成。计划经济向市场经济的转
10、换过程中，出现了两部分人，一部分人先富了起来，有了一定的经济实力，可以帮助别人。另一部分人在竞争中处于劣势，生活遇到了很大的困难。而社会保障制度还不尽完善，无法包揽和解决所有的困难。在计划体制下，捐赠是国家负责，而在市场经济中，捐赠活动由社会来办。福利事业由政府从过去的“大包大揽”到主体逐步社会化，这对慈善事业产生了社会需求。三是思想文化条件形成。在意识形态上对极“左”思想的澄清，使人们对人道主义、慈善事业有了新的认识和新的解释，慈善事业得以正名，为慈善活动的开展提供了良好的精神环境。四是社会条件形成。社会转型过程中，利益格局发生了变化，贫富差距逐渐拉开，脆弱群体在市场经济下将承受更大的生存压
11、力，需要社会的支持和帮助。而先富起来的人群及有能力帮助他人的人亦需要有回报社会的正常途径。在慈善得以正名、政策环境有所放宽的环境下，慈善事业开始有了初步的发展。1994年2月，以辽宁省慈善总会的成立为背景，人民日报发表了题为“为慈善正名”的社论，明确提到“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家”。同年4月，新中国第一个全国性的综合慈善组织中华慈善总会成立。这是经中国政府批准依法注册登记，由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织志愿参加的全国性非营利公益社会团体。慈善事业的逐渐发展被列入国家发展计划。1996年3月，全国人大八届四次会议批准国民经济和社会发展“九五”计划和二一年远景目标纲要
12、，其中明确将“社会互助”作为中国社会保障制度的有机组成部分，并提出要“积极发展社会福利事业和社会服务”、“提倡社会志愿者活动和社会互助活动”。而慈善事业就是社会互助最重要的表现形式之一。2001第九届全国人民代表大会第四次会议批准国民经济和社会发展第十个五年规划纲要，其中提到要“发展慈善事业，加强对捐助资金使用的监管”，这是新世纪中国的第一个五年计划，也是首次明确将“发展慈善事业”写入中国的国民经济和社会发展计划。慈善机构纷纷建立，社会捐献逐步积累。据资料显示，截至2000年，全国共建慈善组织306个，其中地（市）级慈善会109个，县（市）级慈善会106个，乡（镇、街道）级慈3善会66个。4期
13、间还成立了一批专门性的慈善组织，如上海慈善教育培训中心、广州市慈善医院、南京雨花区医疗门诊部等。在慈善捐献方面，2001年民政部门接收的社会捐赠（含捐赠物资折款）金额为159亿元。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富。5国家鼓励并支持社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动，推动社会捐赠制度建设，建立健全经常性的捐助工作机构、工作网点和仓储设施，随时接受各种社会捐赠。2003年年底，大中城市和有条件的小城市共有社会捐赠接受站28万个。1996年至2003年，累计接受社会各界捐款捐物折合人民币230多亿元，一杯96亿件，得到援助的灾民、贫困群众达4亿多人次。6这
14、段时期，中国慈善事业的发展有了有利的条件和环境，政府对慈善事业认识的转变以及经济的快速增长，给慈善事业以越来越大的发展空间，于是慈善组织纷纷建立并投入运行，逐渐在社会保障方面发挥作用。2在政府倡导下慈善事业快速发展2005年至今，中国经济快速发展，国内生产总值已突破10万亿元，2006年达到了21万亿元。7城乡居民收入普遍增长，越来越多的人进入了富裕阶层。但同时，贫富差距也在不断扩大。中国的基尼系数在改革开放前为016，2003年已经升至0458,2004年已超过0465。8慈善事业的发展是社会文明的体现，一方面能够调节社会矛盾，维护社会的稳定，另一方面也可以提升国民的道德素质，有利于传承互帮
15、互助的传统美德。2005年，在党的十六届五中全会上，党中央明确地提出了“支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会辅助活动”，“加快完善社会保障体系”的号召。党对发展慈善事业的重视，带动了政府加大对慈善事业支持与鼓励的力度，为进一步发展慈善事业开拓了更加宽松的环境。自2005年以来，政府每一年的政府工作报告中都会提到“慈善事业”，在给予高度关注同时也明确表达了政府对发展慈善事业的支持。政府已经将慈善事业的发展情况放在全局的视角去考虑，慈善已经成为一项与国计民生紧密相连的事业。在实际的工作中，政府也开始从各方面着力倡导和推动慈善事业的发展，相继出台和修订了许多相关的政策制度，加强对慈善事业的规范和监
16、督，同时也扩大了慈善事业的社会影响力，慈善事业进入了关键的4参见周秋光、曾桂林当代中国慈善事业发展历程回顾与前瞻，载文化学刊2007年第5期，第17页。5参见中华人民共和国国务院新闻办公室中国政府白皮书中国的劳动和社会保障状况，HTTP/WWWLAWLIBCOM/FZDT/NEWSHTML/24/20050709165752HTM，200251，20111219访问。6参见中华人民共和国国务院新闻办公室中国政府白皮书中国的社会保障状况和政策，HTTP/NEWS163COM/40907/1/0VM29M5M0001124THTML，20040907，20111219访问。7参见中华人民共和国国家
17、统计局中国统计年鉴2006，HTTP/WWWSTATSGOVCN/TJSJ/NDSJ/，20111218访问。8参见王远鸿中国基尼系数逼近047，缩小收入差距七大对策，载上海证券报2006年3月13日。4发展时期。2005年民政部相继发布促进慈善类民间组织发展的若干意见、关于进一步做好社区志愿服务工作的意见、关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见，为慈善组织及慈善工作的正常进行提供指导意见。针对目前慈善事业发展中多都募捐、违法募捐、强制摊派或变相摊派等现象，民政部正牵头抓紧立法调研，对救灾捐赠管理暂行办法进行修订。虽然目前中国还缺乏一部完整的慈善法，但慈善促进法已列入了中国的立法计划。在税收激
18、励方面，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过关于修改的决定，对中华人民共和国个人所得税法进行了第五次修订。中华人民共和国个人所得说实施条例也随后进行了修订。根据新的个人所得税法及其实施条例，个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。新的中华人民共和国企业所得税法的修订也于十届人大五次会议通过，新的企业所得税法使得内外资企业的公益捐赠免税额度达到了统一，规定企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。另外，民政部在2007年还专门成立
19、了慈善事业协调领导小组和慈善事业协调处，直接推动了慈善事业在全国范围内的大发展。在这一时期，各地成立了大量的慈善组织，中华慈善总会经历十多年的发展至今在全国已拥有260个成员单位，比2005年时的120个会员单位数量翻了一倍。在慈善组织内部，也逐步吸收专业化工作人员的参与，慈善组织的管理与慈善工作的开展逐步走向系统化与专业化。社会舆论也对慈善进行了广泛的宣传和关注。2005年后，人民日报上关于慈善的文章越来越丰富，对正面宣扬慈善起到了很好的作用。2006年慈善家杂志创立，2007年环球慈善杂志隆重创刊，同年11月，由中华慈善总会主办的“中华慈善国际化联网救助中心”在北京成立。这些舆论宣传增强了
20、全社会的慈善意识，动员了全社会积极参与到慈善事业中来。在2008年年初临近新春佳节之际，中国近20个省遭遇了历史上罕见的低温雨雪冰冻灾害，灾害发生后，中国红十字会、中华慈善总会以及中国扶贫基金会等机构先后开通捐献电话以及捐献账户，并发出就在募捐的呼吁。数据显示，包括各级红十字会和各地慈善协会在内的社会组织共接收各界捐赠款物609亿元，占总捐赠额的268。9由此可见，慈善捐赠在此次救灾工作中发挥了积极而重要的作用，体现了全国众志成城抗冰冻的精神。随着慈善9民政部低温雨雪冰冻灾害捐赠活动呈现6大特点，新华网HTTP/NEWSXINHUANETCOM/NEWSCENTER/200803/21/CON
21、TENT_7835351HTM，20080321，20111218访。5组织的不断壮大，灾害救援不再是政府可以独自包揽的问题，而是成为了全民关注、全民参与的一种道德力量和公民责任。这一时期，在政府的大力倡导下，中国慈善事业有了很大的发展，慈善组织数量和规模在扩大，在扶贫济困和灾害救援中发挥的作用越来越大，关于慈善事业法规和制度也不断完善，慈善事业的影响不断扩大并得到了社会的支持。（二）中国慈善事业的发展现状目前，公益慈善环境逐渐变好，政策法规不断完善、政府社会管理日益创新、民众现代公益慈善意识进一步普及，媒体对公益慈善事业的关注度日益增加。2010年，公益慈善组织继续保持快速发展，全国各类社会
22、组织已达到445万个，比上年增长325，其中，基金会达到2200家，年增长率为1937，是三类社会组织中增长率最高的一类。在行业推动方面，信息披露成为行业和媒体关注的热点，随着中国慈善透明报告的发布、基金会中心网的开通，公益慈善行业透明自律和监督迈出了实质性步伐。2010年，全国慈善捐赠规模进一步扩大，我国接收国内外社会各界的款物捐赠总额达1032亿元，占当年我国GDP的026。全国445万个社会组织已经形成了一个价值2100余亿元的产业，其中25左右来自社会捐赠的贡献。10中国现有慈善事业的内容已经涉及救灾、教育、扶贫济困以及扩大与国际慈善事业组织和企业的交流与合作等多个方面，自慈善事业兴起
23、以来取得了一定的成就，一定程度上弥补了社会保障方面的不足，帮助了部分困难群体。但总体而言，中国的慈善发展仍十分落后。一是慈善组织的民间性被破坏。许多地方在政府的“引导”下成立了慈善总会，民政部门的官员或退休干部就直接任慈善总会的负责人，在组织架构上地方政府把慈善组织作为政府的全额拨款的事业单位看待，硬件设施、人员配置和财务费用均由政府提供，政府的过多干预严重干扰了慈善组织的民间性质。二是目前实行的准入管理制度制约了慈善组织的发展。登记管理机关与业务主管单位的双重管理体制抬高了慈善组织的准入门槛，并且使慈善组织过多的依赖政府，政府对慈善组织的控制力度过强，损害了慈善组织的积极性。三是运行资源不足
24、。政府对慈善组织的直接财政拨款在慈善组织总资金来源中所占比例较低，政府对个人和企业在慈善捐赠上税收优惠还有很大提升空间，富人群体反哺社会的力量不足，加上从事慈善事业的专业人力资源也存在巨大缺口，中国慈善组织的运行仍存在很大问题。四是慈善组织公信力较弱。目前慈善组织运行的透明度10中民慈善捐助信息中心中国慈善捐助报告（2011），HTTP/WWWCHARITYGOVCN/FSM/JSP/IP/20120210HTML，20120306访问6还不高，内部管理不完善，政府及社会监督还不全面到位，像近来涉及中国红十字会的“郭美美事件”，使社会公众对慈善组织产生了信任危机，给慈善事业的发展带来负面影响。
25、二、中国慈善事业发展中政府的作用（一）政府在慈善事业发展中的积极作用建国后，我国实行计划经济体制，国家垄断并分配社会资源，政府替代慈善组织包揽了社会保障的全部内容。因此，现代意义上慈善事业在我国陷入沉寂。然而，国家保障型的社会保障制度日益暴露出种种弊端，1980年代以后，政府开始寻求国家以外的新的资源获取途径，逐步改变单一由国家提供福利的状况。在社会福利领域，政府积极倡导以“社会福利社会化”为主题的改革。在改革过程中，政府主导了慈善事业的发展，推动了慈善事业的进步。1政策法规提供良好环境和制度保障1994年中华慈善总会获许成立，2001年第九届全国人民代表大会第四次会议通过的国民经济和社会发展
26、第十个五年计划纲要中提出“发展慈善事业”，2004年党的十六届四中全会决定明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，2005年国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第三次会议上作的政府工作报告中提到要“支持慈善事业发展”，2007年中国共产党第十七次代表大会提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。中国慈善事业逐渐获得了政府的支持。政府在推动有关规范慈善事业运行的法律法规建设方面也发挥了积极作用。90年代后，以慈善事业相关的法律法规主要有1999年施行的
27、中华人民共和国公益事业捐赠法，对慈善机构的最主要经济来源提供了法律规范；1993年通过的中华人民共和国红十字会法，给予中国红十字以特殊的法律地位，国家对其予以政策支持和捐赠的税收优惠；1993年通过的中华人民共和国合同法第十一章第一百八十八条规定“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同，赠与人不交付赠与财产的，受赠人可以要求交付”，这为保护受赠人的权利提供了法律依据；中华人民共和国信托法第六章公益信托部分适用于慈善事业的有关方面；2006年实施的中华人民共和国个人所得税法及其实施条例中规定个人对教育事业和其他公益事业的捐赠可以在所得额纳税前抵扣30；1989年十
28、月国务院颁布了社会团体登记管理条例，1998年国务院令第250号颁布了新的7社会团体登记管理条例并废止1989年颁布的条例；1988年国务院发布基金会管理办法，2004年国务院令第400号颁布新的基金会管理条例，旧的同时废止；1993年国务院令137号颁布中华人民共和国企业所得税暂行条例规定企业用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3以内的部分准予扣除；2008年起施行的中华人民共和国企业所得税法规定企业发生的公益性捐赠支出，在年度会计利润总额12以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。慈善事业法立法相关工作继续推进。政府在重要会议及文件中对慈善事业的定位和肯定，以及有关慈善事业方面的法
29、律逐渐完善，为慈善事业的发展提供了有益的政策环境和制度保障。2发挥宣传带头作用榜样带来的推动力量是无穷，在中国慈善事业复兴初期，政府的推动能最为有效的尽快营造和谐的社会氛围，启发公民的慈善意识和社会的慈善价值观。各级政府部门通过大力宣传百姓乐善好施的典范、支持慈善事业的典型，激发了社会各界参与慈善事业的热情。如1994年成立的上海市慈善基金会之所以发展那么迅速，一个很重要的经验就是上海市高层领导的重视和支持并亲身参与，大大提升了全社会的慈善意识，培育了慈善价值观。虽然慈善事业应当作为非政府组织主办的事业独成体系地发展，但在慈善事业刚刚起步的现阶段，借助党政部门及领导者的权威确实能来推动这项公益
30、事业的发展。3政府参与的扩大效应政府参与的扩大效应，即政府付之较小的成本代价，利用无形中获得“特权”的官办慈善机构开展的各项社会公益慈善活动，就能取得很大的社会效益。由于中国大多数慈善机构的政府背景，这些由政府主管的慈善组织主要集中在与扶贫、教育、儿童、妇女等与社会发展密切相关的领域。他们有政府的支持，拥有许多民间组织没有的社团身份、公共筹资许可，可以寻求商业资助，与处在发展初期的民间组织相比，它们享有得天独厚的资源优势和社会影响力，这些特殊的慈善组织利用“先天”的优势确实在其所关注的领域作出了很大的贡献，推动了慈善事业的快速发展。（二）政府在慈善事业发展中的消极作用虽然在慈善事业发展初期，政
31、府起了很大的推动作用，但是政府过多的干预也影响了慈善组织及慈善事业的健康发展，给慈善事业运行带来了多方面的限制和障碍。1组织管理上政府对慈善组织的双重领导，使慈善组织缺乏独立性和自主性我国政府对慈善组织实行“双重管理体制”。社会团体登记管理条例中明确规定，民间组织由民政部门主管登记管理，同时受业务主管部门的管理，即实行“分级登记，双重管8理”的模式。这使得慈善组织在申请注册时，必须找到一个政府部门，双方结成“业务指导”关系。政府对慈善组织的这种双重管理体制赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任，由此带来了多重不利后果第一，只有政府及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，使得所有的合法社团都被
32、置于政府的“控制”之下，成为政府的附庸，使慈善组织缺乏独立性和自主权；第二，许多政府机关不愿接管社团，导致大量已经存在的民间慈善组织因为找不到业务主管单位而无法通过民政部门注册。这种管理方式抬高了民间慈善组织登记准入的门槛；第三，双重领导部门之间的职能分工不明确、责任界限不清晰，致使慈善组织难以有效地开展活动。2资金来源上财政拨款是政府资助慈善事业的主要方式，导致慈善组织社会融资能力不强长期以来，政府拨款是慈善事业经费的主要来源，慈善组织对政府拨款和补助依赖过强，一些慈善组织由于资金太少而到了难以为继的地步。政府对非营利部门的资助可以采取直接拨款和间接减免税收两种方式，我国政府主要采取财政拨款
33、的直接方式，对于减免税收的间接资助则非常有限。政府以财政拨款为主要方式资助慈善组织，一方面造成由政府决定支持哪些组织和项目，慈善行为不尽合理；另一方面使地方政府有可能转移或挪用中央下拨的社会福利基金，造成慈善基金的流失。同时，极其有限的税收减免政策，在一定程度上抑制了企业和个人捐款的积极性，限制了慈善事业的发展。更为严重的是，慈善组织对政府拨款的过度依赖，导致慈善组织的社会融资能力不强，而这又加剧和强化了慈善组织对政府的经济依赖，并形成恶性循环。3人事管理上慈善组织内部管理行政色彩浓厚由于绝大多数慈善组织是在民政部门的支持下建立的，政府在很大程度上控制了慈善组织的人事任免权。部分慈善组织的干部
34、直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。许多地方的慈善组织与民政部门是“两块牌子，一班人马”，有的地方慈善组织甚至是民政部门内部的一个“科室”。政府与慈善组织在人事管理上的这种关系过于密切，其最直接的后果就是损害了慈善组织的民间性和自治性。同时，政府部门行政管理效率低下、工作人员官僚化等缺陷也会被带到慈善组织当中，使慈善组织内部管理行政色彩浓厚，难以形成良好的管理体制，使人们对慈善工作缺乏热情，也很难造就专业化、职业化的管理队伍，影响慈善组织及慈善事业的健康发展。4募捐方式上政府强制捐款，导致慈善事业募捐环境恶化在许多由政府发起的慈善捐赠活动中，行政性
35、的强制要求是很多企事业单位捐款的重要9原因。过多强制性的捐款活动引起人们对慈善募捐的反感；不少团体和机构打着政府的旗号强迫企业捐款，挫伤了企业的捐赠积极性；许多本来不应该通过社会募捐来筹集资源的事情，由于政府财政力量不足，以社会募捐的形式转嫁到社会，挤占了正常社会慈善事业的募捐空间。这些现象都会导致慈善事业募捐环境的恶化，对慈善事业的发展产生很大的负面作用。5监督模式上多主体监督，缺乏法律政策规定，随意性和消极性较强中国多主体监督模式的分工目前缺乏可操作性的法律和政策规定，容易导致监督的随意性和消极性。有的监督主体往往把监督视为一种权力而非职责和义务，不但不能履行法律规定的监督义务，反而以监督
36、为由向慈善组织收取管理费，把监督责任变为权力寻租行为。因此，这种政出多门的局面往往使慈善组织无所适从。三、政府在慈善事业中的角色错位（一）政府角色错位的表现政府目前在慈善事业的发展中是监督者、组织者和参与者的角色，11而组织者和参与者的角色导致政府对慈善事业有过多的干预，不利于慈善事业的发展。12政府长期以来在慈善事业发展中扮演组织者角色。一般认为，中国慈善组织主要有两类“官办”民间组织和民间组织。所谓的“官办”慈善组织，实际上就是由政府出资或组织的非政府组织。对这些由政府自上而下发起的慈善组织，政府在很大程度上控制了慈善组织的人事任免权和较大的资金运用权，这些慈善组织在其资金收入来源、硬件设
37、施等方面也高度依赖于政府。如中国红十字会，本应属于民间组织的红十字会在中国却已异化为一种与权力体系结合甚密的官办组织。中国红十字会总会属国务院直属的副部级单位，中国红会从中央到县乡一级，层层与政府体系接驳。其名誉会长是当地政府的一把手，会长是政府主管文教的行政副手，大部分理事由政府部门及国有企业的负责人兼任。各级红会的负责人由政府任免。每年红会接受财政拨款近3亿元（2007年数据），与其接受捐赠收入相当。各级红十字会的经费收支情况只需向理事会负责。13此外，慈善组织的干部很多都直接来源于业务主管部门的派遣和任命。1994年，政府曾考虑到直接由政府官员担任非营利组织负责人会影响到组织领域的参与者
38、对于非营利组织合法性的判断和认识，所以出台了相关法规（民社函1994123号），规定主管部门负责人不能担任社团负责人。鉴于这项规定，目前绝大部分慈善组织特别是从政府部门分离出来的，大多都是由退休的党政官员担任负责人。像中华11参见曹煜玲、张军涛论我国政府在慈善事业中的作用，载理论界2009年第7期，第200页。12参见李国林略论政府在社会慈善事业中的地位和作用，载求实，2005年第5期，第53页。13冯禹丁、陈新焱“中国特色”的红十字会官办的“民间慈善组织”HTTP/CULSOHUCOM/20110712/N313150750SHTML，20110712,20120306访问。10慈善总会的第
39、一任会长崔乃夫同志便是原中共中央、全国人大常委、民政部长。不仅大部分干部是由政府相关人士担任，而且由于各级慈善机构的事业性编制，专职工作人员的编制和工资也是由国家编委核定、国家财政负担，同时在基层县（市）、乡（区、镇、街道）的慈善组织完全依附于行政机构。因此，慈善组织中行政化或官方性明显地占主导地位。政府成为慈善事业发展中的一个重要参与者。这与慈善事业发展能够极大补充国家的社会救助功能有关。因此，政府积极开展慈善救济活动，每年都会投入大量的资金帮助各类困难群体。民政部统计显示，截至2010年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市32万个（其中慈善超市8640个）。全年各级直接接收社会
40、捐赠款物6017亿元，其中民政部门直接接收社会各界捐款1798亿元，捐赠物资折款49亿元；间接接收其他部门转入的社会捐款105亿元。全年民政系统共支出彩票公益金1212亿元，比上年增加78亿元。其中资助用于福利收养性单位511亿元，优抚收养性单位49亿元，优抚安置单位16亿元，救助类单位55亿元，社区服务单位84亿元，殡葬类单位40亿元，专项资助66亿元，城市医疗救助71亿元，农村医疗救助86亿元，其他233亿元。14这些数字一方面表达了政府对贫困群体的关爱，另一方面也说明了政府在社会救济中的任务过重，经费和设施不仅不能满足广泛的社会需求，还间接挤占了慈善事业的发展空间，政府应该充分注重发挥其
41、他社会力量在慈善救济事业中的作用。政府对慈善活动的财政拨款直接体现了政府参与者的角色。在中国，慈善组织的社会融资能力不强，长期以来，政府主要采取财政拨款的直接方式，这些拨款成为慈善事业经费的主要来源，对于减免税收的间接资助则非常有限。需要指出的是，政府给予的财政拨款，基本上是针对有官方背景的慈善组织而言，而且较之其他慈善事业发达的国家，中国政府财政拨款也是微乎其微。政府参与慈善事业不仅是财政拨款，还突出地表现在对善款募捐方式的参与上。在许多由政府发起的慈善捐赠活动中，行政性要求是很多企事业单位捐款的一个重要动因。过多强制性捐款活动引起了人们对慈善募捐的反感，尤其是不少团体和机构打着政府的旗号强
42、迫企业捐款，挫伤了企业的捐款积极性。（二）角色错位的原因政府在慈善事业发展中的角色错位有政府对慈善事业的认识方面的原因，也有我国历史上政府一向在经济社会领域占主导地位的原因。1政府发展慈善事业的动机14民政部民政部发布2010年社会服务发展统计报告HTTP/WWWMCAGOVCN/ARTICLE/ZWGK/MZYW/201106/20110600161364SHTML20110616，20120306访问。11西方财政理论认为，政府收入包括税收、公债、通货膨胀、使用费和规费。15由于政府获取资源方式的合法性约束，政府不再适合直接进行募集捐款、接受国际慈善组织的支援等活动。慈善事业很大程度上是因
43、其作为国家社会福利工作的补充而得以发展的。到目前为止，政府对于非营利部门的发展持一种矛盾心态一方面政府意识到，应该发展非营利部门来共同承担起对国民的福利责任；另一方面，政府又担心在发展过程中失去对非营利部门的控制。在政府发展非营利部门的资源需求和社会控制需求之间存在着持久的冲突。16在中国，慈善组织在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府委托去实施项目的工具。17也正因如此，政府控制和参与慈善活动的意愿会大大增强。2政府自身角色的影响虽然我国已经实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，但是政府对经济社会领域的干预仍大量存在。张曙光曾经根据政府和社
44、会各自力量的强弱提出二者关系的四种模式弱政府和弱社会相结合的模式、强政府和强社会相结合的模式、强政府和弱社会相结合的模式、弱政府和强社会相结合的模式。1990年代初期，中国学术界对于国家与市民社会的关系进行了广泛讨论，基本上达成了以下共识其一，从新中国成立到1970年代末期改革之前，中国一直处于强国家弱社会的国家与社会关系模式中，国家力量深入到了社会生活的方方面面，甚至可以说，到1950年代中后期，一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会领域已经不复存在；其二，在改革开放之后，中国的国家与社会之间发生了结构性分化，一个相对独立的社会领域正在逐步形成；但总体看来，社会的力量仍然十分弱小，国家处于
45、支配性地位。18政府在慈善事业发展中占主导地位正是社会与国家之间力量不平衡的表现之一。我国政府角色受特定的社会历史背景的影响，依靠行政管制手段来管理社会公共事务，行政扩张、职能泛化使得过多的社会责任和社会矛盾集中在政府身上，政治全能化、管制集15田凯非协调约束与组织运作中国慈善组织与政府关系的个案研究，商务印书馆2004年版，第108页。16诺斯曾经在他的新国家理论中描述过国家角色的矛盾性。诺斯指出，国家存在有两个目的一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而是国家税收增加。在诺斯看来，国家的这两个目的并不完全
46、一致，第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化。这两个目的之间存在持久的冲突，正是由于二者的冲突导致了国家的衰落。参见美道格拉斯诺斯经济史中的结构与变迁，陈郁等译，上海三联书店1994年版，第2425页。17田凯非协调约束与组织运作中国慈善组织与政府关系的个案研究，商务印书馆2004年版，第263页18参见孙立平、王思斌等改革以来中国社会结构的变迁，载中国社会科学1994年第2期，第4762页；邓正来国家与社会中国市民社会研究，四川人民出版社1997年版。12权化是我国传统政府角色的主要特征。在“市场化”转型过程中，
47、我国政治体制改革明显滞后于经济体制改革，政府的行政体制还没有完全摆脱“全能管制型”的政府模式19，在政府与社会，政府与市场，政府与公民个人之间的关系中，政府仍没有完全摆正自己的位置，政府无所不及、无所不管的情况依然严重。由此政府角色的错位在慈善事业发展中也表现为过多的行政干预。四、西方国家政府在慈善事业发展中的经验借鉴（一）注册管理方面的借鉴西方发达国家对非营利组织普遍采取低门槛的认可和备案制度。在倡导结社自由的许多国家中，非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提，如在美国、加拿大等国家，公民成立自己的组织被认为是公民的权利，注册与否则是可以
48、选择的。不过，组织要获得税收优惠，则需要经过复杂的申请、验证。20而在中国，慈善组织的注册登记主要反映的是政府意志和政府选择，具体采用的是双重管理体制，慈善组织受到登记管理机关和业务主管单位的双重监管，抬高了准入门槛，削弱了慈善组织的自治性。中国政府目前对于慈善组织的双重管理体制，强化了政府对慈善组织的监管，同时通过分散责任回避了登记管理部门和慈善组织之间的直接冲突，使慈善组织在登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属职能机构所需要和能够控制的对象。这种做法导致大量规模较小、出于社会需要而在社会底层自动生成的“草根慈善组织”难以注册登记而获得合法身份。如果无法获得合法地位，就不能纳入政府
49、的管理，也不利于这些慈善组织的长远发展。因此，有必要降低慈善组织的准入门槛。（二）税收管理方面的借鉴美国慈善组织的税收优惠待遇主要包括三种情况一是免税，即对慈善组织免除销售税、财产税、增值税、关税、和其他直接的税收形势。二是所得税豁免。慈善组织需要从各种各样的来源中获得收入，一般说来，不应对慈善组织从事符合该组织慈善性质活动的所得进行征税。三是捐赠减税。个人和组织都可以出于税收目的而将他们对慈善组织的捐赠从他们的收入中扣除，这一做法有明显的捐赠激励目的。税收管理是美国政府管理和调节慈善组织的19“全能型政府”是指政府的行政权力不受限制地渗透并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构包揽了政治、经济、社会的绝大部分事务，在国家生活中政府是万能的，权力是无限的，政府垄断一切资源成为整个社会生活的主角。何晓杰论政府角色的定位与转换构建“有效政府”的前提，2004年吉林大学硕士论文，第5页，中国期刊网。20施昌奎转型期慈善事业运营管理模式，中国经济出版社2009年版，第174页。13最重要的方式，而在中国，税收杠杆对慈善组织所发挥的作用非常微弱，其重要原因是能够获得免税资格的慈善组织非常少。对慈善组织采取税收优惠有利于增加慈善组织的积累，以便更好地为公众服务，也可以激励个人或团体的捐赠行为。中国完善慈善组织的优惠税收政策，首先，应当实行免税资格核准制。可以借鉴和参考国
