1、“城中村”改制中的土地问题“城中村”所指的范围是城市建成区内的村委会。随着社会经济的发展和城市化进程的加快，城市建设规模不断扩展，城市周边的一些农村土地被大量征用，耕地面积越来越少，出现了城中有村，村里有居，农居混杂的情况。阜新地区就存在典型的“城中村”现象。城市周边的细河区海州区等五个区以及县城附近都存在“城中村”现象。 一、城中村土地存在的方式 城中村是城市发展到一定阶段的特定现象的产物，是城市在发展中不可避免的课题。所谓城中村是城市在发展的总体规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。结合本市的实际，我们可以初步把城中村化为三种形态，每种形态的土地存在方式也各不相
2、同。 1、已被改造的农村（城市化的农村） 。这种城中村的农用地已经基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村办集体企业用地。如原细河区所属的沙海村，就属于这种情况，沙海村现已更名为沙海管委会。正在建设中的阜新市的玉龙新城就是在细河区六家子村所辖的土地的原址上开工建设项目起来的。 “玉龙新城”的规划建设对于扩展我市的城市骨架、完善城市功能、提升城市文化环境品位、扩大城市人口规模，加快我市城市化的进程将会起到积极的推动作用。 2、已被城市包围的农村（典型意义上的城中村） 。这种城中村除有村民的宅基地和村办集体企业用地外，还有部分农用地还未被征用。但随着城市化的改造进程，这种村庄已完全被城市所包围。
3、如阜新蒙古族自治县城区内的东关村与西关村现在是街道与村委会并存。 3、已列入城市规划进行初步的城市化改造以及尚未进行城市化改造的农村。这种农村处于城市的边缘地带，其土地存在的现状与真正意义上的农村并无区别，农用地、村民的宅基地和村办集体企业用地都还存在。阜新市城区周边的细河区所辖的四合镇、海州区所辖的韩家店镇、太平区所辖的水泉镇等城镇都是典型的例子。 二、城中村土地现状产生的原因。 城中村土地现状是伴随着城市化的进程而逐步形成的。1978 年我国农村开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行
4、政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城、乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。城中村土地征用补偿金偏低是普遍存在的现象。 三、城中村土地改造的目标。 前面已经谈到，根据我国土地管理法的规定，城市市区的土地属于国家所有。这意味着对于目前现存的城中村，其土地性质均要由农民集体所有转化为国家所有。但问题在于，这个转化过程如何实现？从某种意义上说，土地所有权的转化问题是“城中村”改制的
5、难点之一。之所以难，一是因为土地是农民的生存之本，在转制过程中必须充分考虑如何切实保护农民的利益，同时还要考虑到政府利益、社会利益；二是由于“城中村”土地改制必须满足一定的前提条件，是以前期的改制工作为基础的，必须在农转非和撤村转居之后才能进行；三是土地改制涉及行政村多，面积较大，历史遗留问题多，如一户多宅、一宅超面积、集资房等情况比较多，处理难度大。农民也怕变成城市户口后无业可就，无田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承诺不兑现，在改造中的经济损失得不到合理的补偿。 另一方面，正如我们前面所分析的，本市城中村土地存在的现状是三种形态并存，而每种形态中的土地存在形式又各不相同。那么，在进行城中
6、村改造时，就又存在如何平衡的问题。 四、城中村改造过程中土地转化的法律途径。 1、对城中村土地转化方式的分析： （1）集体农用地转为国有农用地，土地所有权性质发生变化，但使用权权属不变。如果城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续；反之，转制后的集体经济组织如按原用途继续使用时，则是无偿的，相当于划拨使用。 （2）集体农用地（村集体留用土地）和村民宅基地，土地所有权转为国有，集体和村民享有土地使用权。其使用也是无偿的，相当于划拨使用。同时享有的优惠政策是，转让时免交土地出让金，这意味着转让金将归现在的村集体和村民所有。 以上转化方式，其有利的一面是：在城中村土地改造（转化）过程中，
7、政府无须提供大量的资金给原土地所有者或使用者进行补偿，就可实现土地性质的转变，这样可以减轻政府的财政压力；村集体和村民的收益主要体现在以后土地开发的转让过程中，即土地二级市场。 其不利的一面是：集体农用地在转变为国有农用地时，原土地的所有者（村集体）和使用者（承包户）将得不到任何补偿；建设单位进行城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续，所付的出让金也是上缴国家的。 2、我们建议的方式极其法律依据。 从全国看，大量正在进行或准备进行改造的“城中村”并无可供量化的村级集体资产，更无传统意义中的村级集体企业可以提供足够的就业岗位。此时，村民变市民，无非是以失去承包农地为代价，换取一份并
8、无多少实际意义的城市户口本罢了 农民在失去土地的同时，所得到的补偿金不能完全弥补实际损失。又由于农民文化技术偏低，造成了部分农民生活水平略有下降，由此引发的社会问题，也成为影响城市健康发展的障碍因素。 征用农村集体土地，是涉及被征农民工切身利益的大事，当前征地补偿安置工作中出现了不少问题。 城中村土地改造的核心问题。城中村土地改造核心问题是农民失去土地以后无以为业，如何使农民失地不失保，失地不失业，让失地农民安居乐业，就成为城中村土地改造关键问题。对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。具体办法可
9、参照广州市的关于农村集体土地经营权流转管理办法 改造后的土地利用方式 。依法建立有利于小城镇经济发展的土地使用制度。在稳定农村土地集体所有制、家庭承包经营政策的基础上，在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权进行合法流转，并依法办理土地使用权变更手续。小城镇发展乡镇企业和进行公共设施、公益事业建设，经依法批准，可以使用集体土地。小城镇内的单位和个人也可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业。 加强农民集体所有土地管理。农民集体所有的建设用地要根据国家土地管理法和省的实施办法，依法取得建设用地指标。未经依法批准的农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或出租用于非农业建设。 参考文献： 1 魏立华，闫小培. “城中村”：存续前提下的转型兼论“城中村”改造的可行性模式J. 城市规划. 2005（07） 2 胡军，孙莉. 制度变迁与中国城市的发展及空间结构的历史演变J. 人文地理. 2005（01） 3 李培林. 巨变：村落的终结都市里的村庄研究J. 中国社会科学. 2002（01） 4 罗赤. 透视城中村J. 读书. 2001（09） 5 敬东. “城市里的乡村”研究报告经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策J. 城市规划. 1999（09）
