1、财产申报入法障碍及对策分析【摘要】腐败是社会健康运行的顽疾，公务员财产申报入法，是防治腐败、建设廉政的有效路径。但当下中国仅有相关的政策性文件，而无真正意义的公务员财产申报法。其迟迟不能入法主要是因为法理上缺乏基础，立法上不易设计规程和执法上缺乏法律保障。本文针对这三大障碍提出解决对策：首先，平衡隐私权与财产申报制度的博弈；其次，合理确定财产申报流程，具体包括合理界定申报的主体范围，明确需申报的财产范围，科学规定申报时间；最后，严格落实法律，执法必严，具体而言，推行公示，加强稽核，追究责任。 【关键词】财产申报制度；财产申报法；腐败；廉政建设；隐私权 财产申报制度在西方被称为“阳光法案” ，我
2、国台湾地区称之为“烈日法案” ，是指在法定范围内的公职人员按照法定时间和法定方式对个人拥有的财产（包括有形和无形财产）数量、来源、支配情况向特定组织申报并接受监督，以证明自己在担任公职期间所有经济收入合法的一项法律制度。具有管制、公共监督、自我约束、廉洁自证、抑制腐败等功能。 一、停滞的立法进程 随着社会主义市场经济的深入发展和社会主义法制建设的逐步完善，建设透明政府、服务型政府尤为迫切，因此建立适合我国国情的公务员财产申报制度也应摆到政府的议程上来。我国从 1986 年就已经开始制定财产申报方面的规定，其后也不断制定和颁布相关的规定。但这些规定在性质上仅属于政策性文件，没有上升到法律的地位，
3、缺乏国家强制性。究其原因主要是公务员财产申报制度入法遇到了障碍。 二、财产申报制度入法障碍 公务员财产申报入法障碍主要表现在三个方面：首先是缺乏法理基础；其次是立法层面上规程设计并非轻而易举；最后是执法方面缺乏法律保障。 （一）法理基础：官员排斥入法 据一项课题组调查，93%的调查对象认为目前实行公务员财产申报制度的阻力主要来自领导阶层。领导层的理由包括“条件不成熟” 、 “不合国情” 、 “申报也无效” 、 “维护隐私权” 。反对的实质原因主要是他们作为既得利益者，对财产申报制度入法的认同就是他们对自身利益的放弃。任何制度的出台和完善与否，无不取决于有表决权的个人与群体的认同。当某项改革符合
4、民众诉求但与某些利益集团相冲突、尤其是领导层犹豫不决时，改革难逃难产厄运。 （二）立法层面：不易设计规程 我国国情比较特殊，官僚群体数量庞大，结构体系复杂。设计出一种既能做到普及推广、又可维持准确高效、还须保证成本可控的申报规程，肯定不是一件轻而易举之事。光是界定财产申报的主体范围，明确财产范围，申报时间，受理机构，公示办法，监督核查制度等就难以取得广泛共识。 （三）执法方面：缺乏法律保障 如果现有各种关于官员财产申报制度的政策性文件能够得到有效执行，上升到立法层次也未必是当务之急。但事实证明这些政策性文件从未得到过认真执行，财产申报制度处于架空状态。从历史教训中不难看出，一项法律要是缺乏足够
5、有力的保障措施，慢慢便会变得空洞化与边缘化。然而想要做到保障有力绝非一日之功，例如如何引入群众监督、以及怎样实施法纪惩处。 三、财产申报制度入法对策分析 预防腐败应该从源头抓起，公务员的财产申报制度能使公务员的各项财产和收入置于公开的状况下，有利于政府机关和公众对公务员的行为进行监督，能使公务员的合理以及不合理的各种行为被曝光在“阳光”下，并且是防治贪污腐败，倡导廉洁高效政府的有利措施。所以构建廉洁政府、防治腐败最行之有效的方法就是将公务员财产申报制度入法。而当务之急就是寻求公务员财产申报制度入法的解决对策。 （一）平衡隐私权与财产申报制度的博弈 建立和完善财产申报制度，解决其与隐私权保护之间
6、的冲突问题，不因单纯以隐私权的限制为代价，对隐私权的限制亦有限度。我国的财产申报制度不能一味强调对公职人员隐私权的限制而忽视必要的保护。必须在制度上充分考虑隐私权保护的需要，对财产申报制度设定合理的界限：在申报主体范围上，应以职位与公众有密切关联的“公共官员”为限；在财产申报内容上，应以个人与外界公共场合发生广泛的“社会领域”为限；在财产申报公示上，应对财产申报资料的查阅或使用加以限制，防止财产申报资料的不当利用与传播，减轻申报人因个人财产信息被过度曝光导致的隐私忧虑。只有实现财产申报制度与隐私权保护的平衡，才能打消公职人员财产申报公示的隐私权顾虑，让财产公示变成现实。 （二）合理确定财产申报
7、流程 中国公务员财产申报立法应该分三步走：首先，出台公务员法修正案 ，将财产申报制度以纲要性的条款列入，以弥补当时未能写入该法的遗憾，同时也为以后的立法提供依据；其次，以公务员法作为母法，由全国人大及其常委会委托国务院制定统一的官员财产申报条例 ；最后由国务院提请全国人大及其常委会将该条例上升为官员财产申报法 ，并将内容系统化，以确保其权威性，且与民、刑等相关法律相协调，进而形成一个关于官员财产申报的完善的法律体系。 进行立法不仅是公务员财产申报制度发展完善的需要，也是法治社会发展的必然要求。通过立法，赋予公务员财产申报制度法律的权威性、规范性和强制性，使之有法可依，排除各种干扰，克服不同地区
8、在施行过程中的随意性，确保全国自上而下统一实行这一制度，使得人民群众能有效依法监督这一制度的实行。从法律层面上营造适宜公务员财产申报生存的气氛，从而排除领导层“时机不成熟”的顾虑。 科学界定财产申报的主体范围 为了保证法律体系内部的统一性，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关在现阶段集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围。针对现行申报规定和规定（试行） 在申报主体范围界定方面的疏漏，结合中国党政机构层次较多，乡、镇一级基层政
9、权机构负责首长更接近广大群众，拥有相当的权力，以及一些特殊行业或特别机构业务员存在腐败的潜在可能性，易发生腐败滥权之事的现实情况。 明确需申报的财产范围 在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不仅仅限于收入。需申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得和各种投资所得，还包括动产和不动产、债权和债务等根据中国的实际情况。 科学规定申报时间 国外的经验表明，只有将职前、职中和职后的财产审查完整地纳入依法监控的范围，才能够有效地降低公务员贪污腐败的可能性，发挥对公务员的监督作用。在任职前，公务员要向相应机关申报其个人和家庭
10、的所有财产；任职中，公务员要按规定按时申报个人和家庭增加的财产；离职时，公务员要接受审计，说明其现有的一切财产的来源；离退休后，为了防止事后受贿等行为的发生，公务员应在离退休后一定期限内（建议 3 年内）继续接受监督，研究表明，在某人退休三年后再收受贿赂的可能性很小。 （三）严格落实法律，执法必严 我国一直强调“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” ，财产申报入法与执法保障密切相关。一部不能很好落实的法律不是良法，近乎不存在。所以在有法律保障的时候，必须严格落实。 推行公示 公务员的财产申报只有向社会公开，才能接受广大群众的监督，而不仅仅是接受内部的相同级别人的监督。如果仅是公务员内部监督
11、，现在已经有下级向上级报告的规定，由上级在他的同级中公开，但仍然存在贪污腐败的现象，这便是内部监督的不完善、官官相护的表现。事实证明，内部监督体制对防治腐败功效甚小。应该立法明确公务员财产申报公示的办法，包括以官方报纸、网站为媒介，对公职人员财产申报进行公示，由受理部门建立专门的查询制度，接受公众的查询；建立一个有关公务员财产申报的专门网络，所有公务员均可查看。 加强稽核 公务员的级别不同，手中掌握的公共权力的大小有差异，因此对其申报的财产的受理和审查也不应由同一机关受理。建议党的各级纪律检查机关与各级国家行政监察机关联合建立廉政委员会，下设专门的办事机构负责受理财产申报。对于申报资料的审查可
12、以在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会下专门设立一个财产申报审查委员会，享有独立专门的审查权。监督检查机构的独立才能有效地杜绝贪污腐败。 追究责任 我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，除采用党纪、政纪等处分方法外，还应该引入刑罚处理方法，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或不如实申报的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。对此，可借鉴国外通行做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，对多次不申报或不如实申报的、不申报或不如实申报达到一定数额的予以定罪处罚，并辅以罚金，这既有利于与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调，又有利于强化行为人违反申报法的责任。 参考文献： 1
13、方世荣 王佑启 徐银华 杨勇萍：中国公务员法导论M，武汉大学出版社，2009 年版。 2参见王森洋等译：反腐策略来自透明国际的报告 ，上海译文出版社 2003 年版。 3温晓丽：论政务公开的法律体系J，中国法学，2004（2） 。 4屠振宇：财产申报制度中的隐私权保护J，法商研究，2011（1） 。 5刘瀚：公务员制度法律化探讨J，法学，1990（6） 。 6黄岩：财产申报主体界定：原则与范围J，中州学刊，2010（5） 。 7杨杰：论我国实施公务员财产申报制度的依据、存在的问题和对策J，学术论坛，2010（9） 。 8何勤华：批判借鉴外国的廉政经验J，法学，1990（1） 。 9杨建国：我国公务员财产申报制度：理据、缺失及构建J，南京农业大学学报，2009（6） 。 作者简介： 杨静（1990.08） ，女，河北承德人，现就读于中南财经政法大学法学院，研究方向：行政法制
