1、论我国环境公益诉讼的制度设计摘 要 环境公益诉讼是为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，是保护环境的重要武器。目前，我国的环境公益诉讼制度尚未建立。该如何设计环境公益诉讼制度？本文认为，以发达国家环境公益诉讼制度设置为借鉴，结合我国实际，以原被告制度、受案范围与地域管辖制度、举证责任分配制度、诉讼前置程序和诉讼费用分配制度、判决类型等为研究重点，参照传统诉讼法，构建具有普遍性的诉讼原则和制度，对我国建立起系统而完善的环境公益诉讼制度有一定意义。 关键词 环境公益诉讼 制度设计 环境污染 作者简介：张媛艺，重庆能源职业学院，讲师，中国政法大学硕士，研究方向：宪法学与行政法学、行
2、政诉讼法。 中图分类号：D925 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-116-02 环境公益诉讼是 20 世纪 70 年代源于美国的一种诉讼形态，旨在维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。 近年来，我国学界和政府都认识到建立环境公益诉讼制度的重要性。那么我国环境公益诉讼制度应如何设计。 从各诉讼法系统来看，诉讼制度需解决谁有资格提起诉讼，应起诉谁，起诉应向哪个法院提起，原被告应向法院提供哪些证据，审理如何进行，判决有哪些种类，判决、裁定和调解书如何执行或落实等问题。诉讼法一般包括诉讼基本原则与制度、诉讼参加人、受案范围、管辖、证
3、据、审判程序、判决、执行等。环境公益诉讼制度离不开这些方面的规定，但其相对于一般诉讼制度而言，有其特殊性。笔者认为，其特殊之处主要表现在以下方面。 一、当事人资格 环境公益诉讼的当事人包括原告、被告和第三人，其中第三人制度的设计与普通诉讼没有很大差异，而环境公益诉讼的被告与普通诉讼稍有差别。环境公益诉讼对象具有特殊性，可是针对民事主体，也可是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可成为环境公益诉讼的对象；而就行政主体而言，行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，对环境造成严重的危害，这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。 环境
4、公益诉讼的原告制度与传统诉讼差别最大。我国现有民事、行政诉讼制度都要求原告与案件有利害关系，否则没有起诉资格。但这些诉讼属于私益诉讼，要求原告与案件有利害关系是有道理的，而环境公益诉讼制度旨在保护环境公共利益，则无必要要求原告必须与案件有利害关系，以免缩小原告范围，造成对环境公益保护力度的弱化。对此，国外的环境公益诉讼制度对原告资格规定比较宽泛，如美国清洁空气法第 304 条 a 款中规定。 另一个问题是：环境公益诉讼的原告可是公民、组织、检察机关已基本成为共识，但原告能否为国家行政机关？美国的清洁水法 、 油污法 ，俄罗斯的环境保护法等规定了行政机关可提起环境公益诉讼，我国的情况有些差异，我
5、国的行政机关相对处于强势地位，且监管者可直接管理、查处被监管者。在涉外环境公益诉讼中，行政机关则可作为原告，这是与世界接轨的必然要求。 二、受案范围和管辖 环境公益诉讼的受案范围分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。前者主要针对污染环境和破坏生态的私人、企业或其他组织提起诉讼，后者则主要对行政机关污染环境和破坏生态的违法具体行政行为以及其怠于履行监管环境职责的不作为提起诉讼。 环境公益诉讼管辖也有特殊性，不能直接适用传统诉讼管辖制度。我国诉讼法一般规定是案件由被告所在地的法院管辖。但在环境公益诉讼中，原告被告所在地情况不同，有些较大或重大污染案件可能要涉及多个地区，例如化工厂将有毒污水排入河
6、流中，致使下游多地居民中毒，这种情况，污染发生地可能有好几个地区，且很可能与被告所在地不一致。环境公益诉讼中很多情况下原告与被告力量不平衡，如果由被告所在地的法院管辖，则原告不但要到另一个地区提起诉讼，耗费大量人力、财力，且可能受到地方保护主义的侵害。为了平衡原被告的力量悬殊，也为更好地保护环境公益，立法应赋予原告选择管辖法院的权利，即可向任一污染发生地或被告所在地的法院提起环境公益诉讼。 三、举证责任 环境公益诉讼的举证责任主要包括二个方面：一是归责原则；二是具体举证责任分配。 归责原则应包括二种，即在环境行政公益诉讼中，应当沿用行政诉讼的归责原则；在环境民事公益诉讼中，采取的是无过错归责原
7、则。在举证责任的分配上，环境公益诉讼应当实行特殊的举证责任，即举证责任倒置。为了平衡原被告力量，达到实质的正，法律有必要作举证责任倒置的规定。同时，在环境民事公益诉讼中，由于诉讼原被告的力量对比常不平衡，所以也需举证责任的倒置。 四、诉讼前置程序和诉讼费用分配 环境公益诉讼的前置程序也即诉讼前的告知程序，前置程序的设计主要是为了发挥行政执法及时有效的优势和防止诉讼权的滥用，对于行政主管机关的不作为而提起的环境行政公益诉讼，前置程序还可给行政机关一个纠正自己错误的机会。 国外的环境公益诉讼也有类似制度的设置，如美国环境法中的 60 天告知义务的规定就类似于环境公益诉讼的行政前置程序，如其清洁空气
8、法第 304 条的 B 款规定。 因此，在设计我国的环境公益诉讼制度时，也应规定诉讼前的告知程序，至于告知程序的具体期限，可根据中国实际情况及环境保护本身的需求再予以确定。环境公益诉讼的诉讼费用分配制度也需特别设置，进行诉讼费用制度设计时应采用适当的激励机制。一方面，诉讼费用制度从有利于原告的角度进行设计。 如原告不需预交诉讼费用，原告胜诉后被告要负担诉讼费和合理的律师费，原告败诉时只承担部分诉讼费用。另一方面，对原告进行适当的奖励。当原告胜诉时，可将一部分胜诉所得的赔偿给予原告作为适当弥补和鼓励 ，也可用环保基金给予原告适当的奖励，以减轻原告的人力、财力成本，并提高公民、组织通过诉讼维护环境
9、公益的积极性。 五、判决类型 就单个案件来看，环境公益诉讼主要根据原告的诉讼请求进行判决，判决的类型在一定程度上由诉讼请求决定。但从整体看，应设计以下几种判决类型： 一是判决停止侵害。它要求正在进行污染环境行为的被告停止污染行为或者要求即将进行某项行为且这些行为可能对环境造成重要或不可逆转性污染的被告停止某项行为。如造纸厂在生产时不断排放污水，污染河流，而其在短时间内没有符合要求的污水处理系统，那么法院可判决造纸厂暂停生产。 二是判决支付治污费用。这项费用包括清除污染、恢复原状的费用、预防即将造成的污染的费用以及合理评估费用。如被告的行为已造成环境污染，则需支付治理污染的费用和合理的评估费用；
10、如被告的行为还未造成污染，则需支付预防污染的费用和合理的评估费用。为将治污费合理用于污染治理，笔者认为，原告必须提供详尽的污染治理和环境恢复计划，且向公众公开，否则不作此项判决，此点可借鉴美国做法。 三是判决赔偿损失。损失主要是受环境污染的私人的生命、身体健康、财产以及公共财产的损失，包括可预期的利益损失以及合理的评估费用。如一养鱼合作社的渔池因化工厂排放污水而受污染，导致大量鱼苗和成鱼死亡，那么污染企业所要赔偿的损失包括已死亡鱼苗和成鱼的价值、鱼苗成长可预期的收益以及渔池清污之前合作社因不能养鱼而导致的损失以及合理的评估费用。这些损失中有的可通过传统诉讼得到赔偿，但环境污染影响广泛，所以在设
11、计环境公益诉讼制度时，制度应当附带解决私人的损害赔偿问题，这样对解决法院和民众的负担以及避免重复诉讼和节省司法资源都有益处。 四是判决行政机关采取一定的行为。这主要是环境行政公益诉讼中的一种判决类型。行政机关是环境污染者的监管机关，当其不履行法律所规定的对于环境污染者的监管职责时，环境公益诉讼的原告可请求行政机关履行其监管职责，法院应当判决行政机关采取一定的行为。 “一定的行为”不仅包括具体行政行为，还包括抽象行政行为。我国传统的行政诉讼，对于行政机关的抽象行政行为一直处于无权管理的状态，抽象行政行为根本不属于行政诉讼的受案范围，但有时候不合理的抽象行政行为所造成的损失和影响比具体行政行为要大
12、得多，因为抽象行政行为具有普遍性，其将影响更多的行政相对人。 六、结论 环境公益诉讼制度具有不同于传统民事、行政诉讼的特殊性，我们在制定效力等级稍低的环境公益诉讼法规及提炼环境公益诉讼的基本原则和制度时，要充分分析和考虑其特殊性，使设计的制度能充分地发挥效力，达到更好地保护环境公益的目的。在设计环境公益诉讼法律制度时，一些具有普遍性的诉讼原则和制度，如独立审判原则、当事人有权辩护原则、以事实为依据，以法律为准绳的审判原则、各民族使用本民族语言进行诉讼的原则、合议制度、公开审判制度、两审终审制度、回避制度、级别管辖制度、第三人制度、证据种类和认定、送达制度等，都可参照传统诉讼法进行构建。对于环境
13、公益诉讼具有特性的制度，如当事人中的原告与被告制度、受案范围与地域管辖制度、举证责任分配制度、诉讼前置程序和诉讼费用分配制度、判决类型等，则须参照环境公益诉讼制度发达国家的制度设置，再结合中国国情予以设计。 此外，为了让环境公益诉讼判决能很好地执行落实，可借鉴国外的环境侵权责任保险等制度，这些新型的损害责任赔偿制度能及时、充分地救助受害人，维持社会稳定，避免加害人因赔偿负担过重而破产，保护经济发展，也可使受到污染的环境得到有效地治理和恢复。只要我们认真地研究国外环境公益诉讼的各种制度，并创造性地运用于我国环境公益诉讼的设计，则我国环境公益诉讼制度必将顺利地建立起来，并在实践中充分地发挥其保护环
14、境公益的作用。 注释： 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想.别涛编.环境公益诉讼.北京：法律出版社.2007.12-13. 刘俊杰.环境公益诉讼在美国.环境保护.2011.26. 何艳梅.国外环境公益诉讼制度及其对我国之借鉴.前沿.2009.68. 高国梁.论我国环境公益诉讼制度的构建.法制与社会.2011.41. 崔华平.美国环境公益诉讼制度研究.环境保护.2008.91. 吕忠梅，吴勇.环境公益实现之诉讼制度构想.别涛编.环境公益诉讼.北京：法律出版社.2007.31. 贾志民，王敏.从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策.华北电力大学学报.2007.32. 胡中华.论美国环境公益诉讼中的环境损害救济方式及保障制度.武汉大学学报.2010.934.
