1、银川“小饭桌”执法问题探究摘 要 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例的制定，对银川“小饭桌”的发展起到了很大规范作用。但从实际调查中发现“小饭桌”执法和监管方面仍存在着不同程度的问题。本文对此进行了讨论，同时尝试就立法、监管等方面提出一些改进建议，以求引起人们的重视。关键词 小饭桌 执法 反思 作者简介：王琳，宁夏大学 2010 级法学理论研究生，研究方向：法文化。 中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-225-02 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例的实施对银川“小饭桌”的发展起到了很大规范作用。该条例实施至今已六年有余，随着社会经济
2、发展及生活水平的提高，人们对“小饭桌”也提出了更高要求，在此情形下我们对银川“小饭桌”现状进行了一次社会调查，并从中发现了“小饭桌”执法存在的一些问题，有必要引起人们的重视。 一、 “小饭桌”执法存在的问题 “小饭桌”执法存在的问题主要集中在以下几个方面： （一） 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例执行不到位 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例针对“小饭桌”规定了主要监管部门，同时要求食品药品监督、环保、工商、教育、公安等相关部门协助做好卫生安全监督工作。但实践中各部门监管配合不主动、不到位，无论是食药还是工商，在行使协调权力时，时常遇到各式各样的阻力，难以形成合力，致使监管工作开展难
3、以达到预期效果。 （二） “小饭桌”的监管存在盲区、漏洞 “小饭桌”监管力量明显不足， “小饭桌”无证经营、条件不达标的现象仍较为突出，营业执照持有率仅有 58.8%。而且很多“小饭桌”均在小区居民楼内开办，如二十一小附近的小区就有十几家，唐徕小学附近的小区内更多。而且有的“小饭桌”根本不挂任何宣传牌子，不易被发现，从而造成银川市的“小饭桌”得不到没有得到全面、规范的管理。 （三）学生家长安全责任意识欠缺 调查中发现，不少学生家长安全责任意识欠缺，仅有 10.7%的学生家长表示与经营者签定了学生就餐食品安全保障责任书，43.9%的家长没有见过子女所在的“小饭桌”的食品卫生许可证和营业证，71.
4、8%的家长表示子女未被要求提供免疫接种证和健康证明，只有 9.8%的家长表示知道子女所在的就餐场所建立了健康档案，而且当发现学生“小饭桌”的卫生管理存在问题时，80.4%的家长表示未曾向有关卫生部门反映。 除以上几方面外，个别执法人员亦存在责任意识不强、对“小饭桌”疏于管理，怠于行使监管职责的现象。 二、对“小饭桌”执法中存在的问题的原因分析 （一） “小饭桌”经营者法律法规意识淡薄 调查中发现 78%的“小饭桌”都很隐蔽，不少“小饭桌”分布于学校周围的居民楼内，虽然条例明确要求对“小饭桌”实行许可经营制度，但部分“小饭桌”经营者法律意识淡薄，自觉申请许可的意识欠缺，导致“小饭桌”存在无证经营
5、的现象。再者由于条例对经营主体准入门槛设置较低，部分从业者缺乏必要的餐饮管理经营、卫生和食品营养知识，公共卫生和食品安全的意识十分薄弱，导致具体经营中违法、违规经营的现象较为突出。 （二） 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例的宣传力度不够，有待加强 据统计，被调查的学生家长中，只有 20.3?的家长表示了解该条例的内容，有 61.7?的家长仅仅听说过，但并不了解，有 18?的家长根本不知道该条例，由此可见学生家长对该条例的认知急需加强。虽然针对“小饭桌”的管理来说，经营者的法律意识相对家长的法律意识更为关键些，而且现期经营者的守法意识也有了很大提高，但是家长法律意识的提高更有利于这一行业的
6、监督。 我们还发现，不少“小饭桌”经营者对条例相关规定认识并不全面，如有的经营者甚至认为有了卫生许可证就行了，营业执照有没有无关紧要。而且就现在情况来看， “小饭桌”经营者素质参差不齐，还有从工商局与卫生局的调查问卷中反映近年来“小饭桌”逐年递增的趋势来看，目前条例的宣传力度还不够，还需要加大。 （三）对该条例的贯彻执行情况监督不够 一方面监管部门对条例的贯彻落实上存在认识不到位的现象，对部分“小饭桌”所疏于管理，同时在各个部门应协调管理的区域，又导致单一行政部门无法对其进行全面监管。另一方面，监督执法力度不足，对不合格条例规定的“小饭桌”整治不彻底，致使一些不合法的“小饭桌”未予及时被查处。
7、 （四） 银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例的规定存在不足之处 1.有些条款规定太多笼统。在加强“小饭桌”规范化方面，条例对饮用水、食品标准做出了规定，这种做法值的肯定。但是第七条、第十条仅仅将其表述为“符合国家的卫生标准” ，有些欠缺妥当，在进行调研过程中我们发现有 41%的经营者对这一标准存在疑问。同时该条例第七条针对“小饭桌”的面积规定“应当与就餐休息的学生人数相适应” ，到底何为相适应，存在一个标准问题，有待于进一步明确。 2.有些条款规定欠缺稳妥。在针对“小饭桌”的法律责任发面，条例第十五条规定， “违反本条例第六条规定，未取得或者伪造餐饮服务许可证从事经营活动的，由食品药品监督
8、管理部门予以取缔” 。这里存在食品药品监督管理部门是否具有取缔权限的问题。 3.有些内容未纳入条例规定范围。如针对“小饭桌”的收费标准并未予以统一规定，致使现实中乱涨价现象时有发生，但难以得到规制。 三、对法规制约下的银川“小饭桌”问题的反思 （一）修订及完善银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例 。 2012 年 10 月银川市人大对银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例进行了修订，对 2006 年该条例立法中存在的一些问题进行了修正。如 2009 年 6 月 1 日起中华人民共和国食品安全法法开始施行， 中华人民共和国食品卫生法同时予以废止，故此银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例制定之
9、初所依据的上位法已经发生改变，通过对银川市校外就餐休息场所卫生管理条例进行修订，落实新的上位法的相关内容的规定，从而使得法制统一。另外对一些立法中模糊之处进行了明晰，同时强化了责任承担问题。 但是修订后的条例仍有欠缺。诸如，明确条例中各行政部门的职责，强化行政执法责任制，按执法类别确定负责机关，使各部门执法责任明晰化，并加强各部门协调工作能力。对“小饭桌”的经营面积、收费标准作出统一性的规制，从而防止“小饭桌”的多招人、乱收费的现象。同时鉴于“小饭桌”准入标准较低，经营者素质参差不齐，监管难度加大，有必要提高“小饭桌”的准入标准，使得该行业的发展更具规范化。再者鉴于“小饭桌”多位于学校附近或小
10、区内，可以增加学校、街道办事处对“小饭桌”的监督职责，并由卫生管理部门予以指导，等等。 （二）加强“小饭桌”执法队伍建设，提高执法人员素质 “徒善不足以为政，徒法不能以自行。 ” 执法工作的好坏，取决于执法队伍素质的高低。加强“小饭桌”的监管，就需要从相关执法人员的选拔、培养、待遇等方面着手，提高执法队伍素质。一是要制定并严格执法人员培训、持证上岗等制度，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作；二是要严肃纪律， “权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败” ， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力，一直到遇到界限时方休止。 ” 针对执法人员的执法过程要强化监督，
11、严禁滥用职权、执法犯法及消极执法等行为的发生。 （三）加大对条例宣传的力度 卫生管理部门及其它监管部门要加强对“小饭桌”经营者的培训及法规宣传引导工作，提高经营者相关的法律素质，促使经营者守法经营，同时也要加强对学生家长法规宣传。教育部门要充分发挥“青少年维权岗” 、校园食品安全信息公示栏的作用，积极开展食品安全维权进课堂活动，增强学生及家长的自我维权意识，进一步强化社会监督。同时，监管部门要加大“小饭桌”的举报问题的查处力度，对涉嫌违法违规的行为一律严厉处罚，并对优秀“小饭桌”予以公布，树立典型，引导“小饭桌”正规化发展。 （四）加强“小饭桌”监管，规范“小饭桌”发展 首先，各监管部门应当对
12、“小饭桌”资格取得进行严格审批，对经营面积、服务人数进行严格规定，合理配比。严格定期开展对“小饭桌”的监督检查工作，同时可以在每学期开始积极组织开展专项整治；在每学期末，加强对“小饭桌”开办条件的宣传，引导新的“小饭桌”开办者利用假期申请许可，改造空间，保障开学时能提供安全规范的服务。同时，加强对各类“小饭桌”的日常巡查，对不符合条件的、无证经营的，坚决予以取缔。 （五）建立不良小饭桌举报奖励机制，完善社会监督 条例第四条规定了“对违反本条例的行为，任何人都有权检举和控告” ，对不良校外就餐休息场所进行举报，可以说是加强校外就餐休息场所社会管理的有效措施，可是实践中这种措施却没有发挥其应有效果
13、。为充分调动人们参与社会管理的积极性，可以建立不良校外就餐休息场所举报奖励机制，同时设立投诉电话，便于发现问题及时反映，达到快捷纠正，加强其社会管理，从而完善社会监督。 银川市“小饭桌”的发展，是全国“小饭桌”发展的一个缩影，在一定程度上反映着“小饭桌”发展的趋势，而银川市学生校外就餐休息场所卫生管理条例的制定也为其他省市对“小饭桌”进行规制做出了表率，但是银川市“小饭桌”的监管理仍有待加强与完善。 “小饭桌”的存在看似是一件小事，但是它关系着祖国未来的成长，并随着社会的发展逐渐呈现日趋蓬勃之势，在社会中的地位也显得越来越重要。针对“小饭桌”这一新型事物，如何的监督引导以及有效利用，使其沿着良性的道路发展，值得我们去深思。 注释： 孟子?离娄上.法制出版社.2004 年版.第 34 页. 阿克顿.自由与权力.商务印书出版社.2001 年版.第 342 页. 孟德斯鸠.论法的精神.商务印书出版社.1961 年版.第 154 页.
