1、1西北地区农业型小城镇控制性详细规划编制问题探讨摘要：控制性详细是城镇开发的法律依据之一，在现行规划体系中，要求控规全覆盖是法律框架下的基本要求。西北地区农业型小城镇在经济、社会、环境发展等方面具有与城市、乃至东部地区城镇发展的特殊性和差异性，本文通过西北地区农业型小城镇的研究，探讨适合西部地区农业型小城镇客观实际的控规编制方法，以期为此类型控制性详细规划的编制建构基本框架和理性参考。 关键词：农业型小城镇 控制性详细规划 问题 中图分类号： F110 文献标识码： A 文章编号： 一、前言 伴随着我国城镇化整体进程，西北地区小城镇建设也进入了建设加速期。农业型小城镇的数量在西北地区占相当比重
2、。在农业型小城镇的发展过程中，控制性详细规划（以下简称“控规” ）是城镇开发建设过程中比不可少的法规依据和重要的建设控制引导文件。农业型小城镇与县政府驻地镇、工贸型小城镇、工矿型小城镇在发展动力、发展模式、发展诉求等方面存在明显差异，其控制性详细规划的编制应该根据这些特点有所突出、有所调整，以适应农业型小城镇的发展需要，真正发挥控规的控制引导作用。 二、控规编制要求概述 自 1990 年代初期，我国开始探索应用控制性详细规划（一下简称2“控规” ）以来，经过 20 多年的发展，控规为国家城市规划、建设工作做出了重要贡献。当前，控规已成为政府管理的重要手段之一，是建设主管部门（城乡规划主管部门）
3、做出城市建设项目规划许可的依据，同时也是规划管理部门进行土地审批的主要依据。 纵观控规的发展历程，控规是我国由计划经济向中国特色社会主义市场经济转型时期的历史必然产物，是国家快速转型时期城市管理手段的必然要求。控规的出现是为了应对政府管理与市场经济的多元关系。作为沟通政府决策与市场经济的桥梁，控规的编制也需要在多变的市场条件下探索适应市场变化与政府管理的新方式。 农业型小城镇发展有其自身的特殊性，其发展诉求、市场需求、城镇化需求远不及城市地区迫切。农业型小城镇的土地市场远不及城市地区活跃，基本上属于稳定变化状态。因此，农业型小城镇控规编制必须根据这些特点做出相应调整。 三、西北地区农业型小城镇
4、发展概况 1、经济发展概况 在西部地区，基于行政建制、县域城镇体系优化等因素考虑，已经设立镇建制的小城镇在经济基础上仍然相当薄弱，这些地区小城镇的发展仍有赖于传统农业经济的支撑。从城镇化实现的可能性上分析，距离中心城市较远，以农业为支柱产业的农业型城镇要比距离中心城市较近、有一定工业基础的工业型城镇困难。农业型小城镇土地市场不活跃，很大部分土地权属归集体所有。土地交易量极小是农业型小城镇的显著特点。农业型小城镇经济业态单一，主要以农资、五金、百货、餐饮等其3他初级服务业为主。 2、社会发展概况 农业型小城镇社会发展概况可以从人口状况、社会构成等方面说明。农业型小城镇人口变化基本以自然增长为主，
5、人口机械增长的外因不多，流动人口基本以周边辐射范围内农村人口为主，表现出以集贸市场为周期的间歇性流动特征。人口集聚动力比较单一，造成农业型小城镇发展缓慢。在人口构成方面，由于行政设置问题，部分已经是镇建制的小城镇其城镇人口并为达到足以维持城镇经济生活的门槛规模，人口构成还是以村民为主，其生活方式、经济活动难以支撑具有产业意义的小城镇生活。 3、环境发展概况 农业型小城镇基础设施薄弱，生活垃圾造成的环境污染问题日益严重，一是缺乏处理设施，二是缺乏环境保护的管理机制，在以经济建设为导向的政绩考核体制下，环境保护成为小城镇政府不愿问津的苦差事。四、农业型小城镇控规编制现状及问题 1、控规编制现状 目
6、前，西部设市城市控规编制已经相当普遍，县人民政府所在镇也已普遍开展该项工作，通过努力，应当能够达到建设用地控规全覆盖的法定要求。但是分布广阔，面大量广的农业型建制镇基本都未开展此项工作。 究其原因，除了对规划工作认识不到位而导致财力投入不到位以外，4最关键的制约因素是经济和人力两个因素。首先，西部地区经济社会发展落后，尤其是小城镇的发展更是处于较低水平，农业型小城镇特殊性更加明显，控规的编制和实施在这一阶段都需要认真推敲；第二，技术力量严重缺乏，农业型小城镇基本上没有设置专业规划管理机构，专业人员更是缺乏，这样的机构和人员现状要达到组织编制控规的法定职能要求，差距是显而易见的。 2、控规编制问
7、题 （1）与城镇总体规划的衔接问题 目前，西部地区很大一部分农业型小城镇都没与编制控规，往往只能采用深化编制总体规划的方法来直接作为规划实施依据。 控规是在总体规划的指导下完成的，如果小城镇总体规划没有能够执行，在路网布局、功能分区、用地性质等方面与实际脱离的话，控规就丧失了指导作用。 （2）控制指标确定问题 现行控规指标基本上是以城市特色为主，即建筑是以“低密度、高容积率”的特征发展，容积率、建筑密度、绿化率的标准设定也以城市为主，而西部农业型小城镇大都是镇政府所在的村，由于经济落后，工业不发达，小城镇充满了乡村氛围，而农村的居住特点就是“高密度、低容积率” 。此外，乡村所特有的气息，比如和
8、谐的邻里关系、自然的城镇肌理等，都是城市所不具备的，也是现行控规指标无法约束和指导的。（3）与物权法的冲突 5控规是政府管理土地与其他不动产的重要途径，是政府出于公共利益的需要，通过规划实现对城市不动产财产开发与利用、限制甚至剥夺，从而完成土地与空间资源的配置。但是， 物权法第七十一条规定：“业主对其建筑专有部分享有占有、使用收益和处分的权力” 。根据物权法的精神，国有财产与公民私有财产受到同等的法律保护。这就引起一个矛盾：建筑占地的部分属于私人群体共有，私人群体是否享有这部分财产处分的权力呢？ 五、农业型小城镇控规编制策略探讨 城乡规划法的施行，是我国城乡规划工作的一个重要里程碑，将控股引入
9、城镇一级，主要是在国家宏观发展大背景下，保证小城镇土地开发的合理性，达到节约土地的目的。但是由于我国东西部发展差异较大，城乡二元结构明显，这导致现行控规模式在一定程度上不适用于西部农业型小城的发展。本文对此提出一些建议： 1、在城乡规划法的要求下改变现行控规的形式和内容，对控制指标进行重新设定，尤其是控制性指标和引导性指标的设定，应不同于城市指标，增加符合乡镇实际情况的指标及内容，注重城镇基础设施建设。将规划重点从城市设计引向节约用地，改善农村生产和生活条件等方面。 2、积极协调城乡规划法与物权法的矛盾，统筹城镇基础设施和社会服务设施以及公共设施建设的技术要求，为城镇农业产业化和集体土地上的建
10、设用地使用权合理流转创造条件。 3、增加适合城镇一级的控规标准、城镇用地兼容、规划用地弹性，6根据客观实际进行土地细分，以增加用地的灵活性，适应小城镇将来的发展。 4、调整规划重点，建立适应小城镇经济、环境协调发展的刚性、柔性控制框架，刚性框架包括涉及小城镇自然生态安全系统、基础设施安全系统、关键用地控制系统；柔性框架则包括引导性、导向性控制要求。参考文献： 1苏州科技大学建筑系, 小城镇详细规划设计 M 北京, 中国建筑工业出版社,2009.09 2南靖远、唐友明，关于西北民族地区小城镇建设的探讨J黑龙江生态工程职业学院学报，2008 年 3 月 3连继萍,物权法在城市规划中的应用J中国房地产（理论版） ，2012 年第 3 期 4陈怀录、齐昊聪、荣慧芳，西部干旱、半干旱地区小城镇发展模式的探讨J中国沙漠，2009 年第 1 期
