1、1刍议我国民族地区环境公益诉讼的多视角改革摘 要 自工业文明以来，人们改变世界的能力的迅猛提高给环境和自然资源带来了极大的威胁与破坏。环境和自然资源问题逐渐成为人们关注的热点，环境公益诉讼也油然而生。本文对我国民族地区环境公益诉讼的现实内涵、现状瓶颈以及可行性出路等问题进行了粗浅的论证与探讨。 关键词 民族地区 环境公益诉讼 障碍 改革 基金项目：此论文为内蒙古自治区高等学校科学研究项目：我国民族区域自治地方环境公益诉讼制度现状及其对策研究阶段性研究成果，项目编号：NJSY12188。 作者简介：朝克图，呼和浩特民族学院，讲师，研究方向：民族法学。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编
2、号：1009-0592（2014）03-122-02 环境公益诉讼是社会民众，自然人、社会组织、社会团体按照法律的明确规定，在自然环境遭受或可能遭受污染或破坏威胁时，为了保证公共环境利益不受损害，针对有关侵权当事人或有关行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼不仅关乎民族地区全面可持续发展，也维系着民族地区的和谐稳定，是民族地区实现人与自然和谐发展、社会与生态共荣共存的制度保障。 2一、我国民族地区环境公益诉讼的多内涵解析 在民族地区，环境公益诉讼被赋予了诸多现实而深远的含义： （一）民族地区环境公益诉讼的原告扩展问题 民族地区环境公益诉讼的原告扩展，即民族地区环境公益诉讼的程序启动者应为
3、全部社会人，自然人、社会单位和非政府团体等主体包括在此。因为，自然资源与生态环境与当下每个人及其下一代的切身利益息息相关，生态环境直接关乎人类的生命、健康和整个社会的和谐生存。所以，环境公益诉讼的启动人可分为两类：一是有直接受害关系的当事人，其涉诉利益包括个体利益及社会利益；二是无直接利害关系的“第三人” ，其自身利益因环境问题而遭受间接损害的个体或组织。在民族地区，只要认为与切身利益有关的环境侵权或生态危机出现时，上述主体都有权启动诉讼程序，维护环境利益。 （二）民族地区环境公益诉讼的“双重被告”问题 民族地区环境公益诉讼的“双重被告” ，即将环境公益诉讼的被告方可界定为两类：一是直接的环境
4、侵权人，即当环境侵权人的行为已使大众环境利益遭受损失或可能带来自然危机，而环境管控的行政行为无效或无能时，环境侵权人成为环境公益诉讼的直接被告方。二是不作为的国家机关及其工作人员，即当出现或有可能面临环境危机或生态灾难时，当值国家机关及其办案人员在以权谋私、地方保护等因素的驱使下，不履行生态资源保护之法定职责，致使公众的环境利益进一步得不到有效救济，其结果是公众环境利益的实质损害被进一步扩大。当下许多的环境污染严重，资源代价昂贵的资源型产业或建筑工程本身与滥用职权、3越权审批、瞒报谎报等不当或违法行政行为有着最紧密的联系。民族地区对自然资源开发利用的依赖性更大，生态环境安全之战略价值更为突出，
5、行政不作为的环境损害甚至远大于直接环境侵权人。 （三）民族地区环境公益诉讼的价值诉求问题 顾名思义，环境公益诉讼之最紧要目标是保护公众的环境利益，而它并不是为了私利而启动的个案诉讼。公众的环境利益，具有公共性、普遍性和整体性，与私人的个体利益具有本质的区别，这种区别主要体现在利益属性及其外在表现上。不能简单认为，公共环境利益就是个人环境利益之个数相加，二者并非是数字耦合关系。首先，个人的环境利益与公共的环境利益是个体与整体的关系，二者相辅相成紧密联系。再者，个人的环境利益与公共的环境利益并不具有同质性和同等性。在无法约束的时代，环境个体利益往往凌驾于环境公共利益至上，公共生态的恶化、自然资源的
6、枯竭往往也记录着社会个体成员为了一己私利破坏生态环境、造成自然系统的循环不能。至此，环境公益诉讼与因环境侵权损害而引起的民事诉讼有着本质不同，二者并非出于一同价值取向。 二、我国民族地区环境公益诉讼的多层次障碍 （一）法制保障体系不健全，环境公益缺乏司法操作性 民族地区的地理位置、资源现状、生态习惯以及经济社会发展等无不需要体系健全、构造全面的环境公益诉讼来作为其今后发展的制度保障，然而，现行法律体系并不能满足这一现实要求。迄今为止，我国已颁布了有关草原、土地、大气、森林、海洋、渔业、野生动物、固体废物、放射污染、噪声污染等多部环保性法律法规，国家层面的环保法制4体系初具规模，这对于惩治环境违
7、法行为、规范环境开发活动起到积极有效的作用。同时应该看到，上述环保法制虽然涉及到环境公益诉讼，但其法律条文多以原则性和盖然性规定为主，在环境公益诉讼实践中缺乏统一的执行标准和执法尺度，始终难以形成合理而高效的环境法治体系。我国民族地区的环境保护初步构建了由宪法、环境法律、环境行政法规及其他部门法等各组成的环保法体系。从运行情况看，资源环境保护及生态安全的法律体系仍不完善，而且环境法的司法操作性、法律救济性仍很滞后。这使得在环境冲突升级或资源开发纠纷引起时，社会公众的环境利益也因此蒙受损失而得不到合理处置，这与当今民族地区倡导实施的生态文明建设目标要求也相去甚远。 （二）诉讼法中原告资格受限，环
8、境公益缺乏有效救济性 依据有关诉讼法的规定，原告即为与本案具有直接的利害关系。只有因自己利益遭受损失或者与他人有利益纠纷时，才能以原告的身份向人民法院提起诉讼。我国现行法制并不支持为他人环境法益或公共环境法益而提起相关环境诉讼，因为这并不符合“直接利害关系”的原告主体资格要求。所谓“直接利害关系”要求原告对该纠纷法益具有实际支配性而而排他性占有，而环境公益诉讼的纠纷法益在一定程度上是具有国家或集体属性的法益客体物，是一种颇具社会性的公共利益。显然，诉讼法中原告主体的有关规定，在一定程度上阻碍了自然人、法人或者其他组织对环境公共利益的司法保护效能。诉讼法对原告条件的规定，使得环境公益诉讼的主体相
9、对受限，进而使环境公益受损案件得不到有效的司法救济。此外，环境公益诉讼案件中很难使公共利益与私人利益5有效结合起来，甚至有时会出现私人利益受损情况，如高额的环境公益诉讼费，举证责任所要求的举证费用等，公私利益难兼顾、既得利益与环境利益难保全，这些都严重阻碍着民族地区环境公益诉讼的进一步有效推进。 （三）诉讼法中客体范畴存争议， “环境”之公共利益属性待法律确认 目前对于如何界定环境法制视野中的“公共利益”尚存争议难成统一。环境作为特定义的物化概念具有自身特定的公益内涵。一者，环境是社会发展和人类存在之必需元素，如同土壤、空气和水是人类社会必不可少，环境是非私利性、非排他性、非独占性的典型公共物
10、品。二者，环境是人类社会生存发展之物化元素，水、空气、土壤等均是人的生产对象或劳动资料，此时的环境则可以特定为独立的“物”而成为所有权的客体，其产生的利益表现为私人利益。这两种价值是同时表现在环境这个客体上的，环境并不会因为具有公共利益和私人利益的双重价值而自动分开。问题的关键在于如何将具有公共属性的“环境利益”纳入其诉讼法保护范围，让环境公益诉讼具有广泛的当事人、特殊的诉讼价值、公益的诉讼理由、全面的司法救济和前瞻的诉讼裁判等法律属性。应当说，这也是民族地区环境公益诉讼难有作为的症结所在。此外，由于环境利益的扩散性，并非所有的受害者都能自愿行动起来为权利而斗争，其结果往往是环境侵害者逃脱罪责
11、，而社会公众的环境利益遭受严重损害而不能恢复。归根结底，这与“环境利益”不具有相应的法律地位具有直接的关系。 三、我国民族地区环境公益诉讼的多体系建构 6我国民族地区环境公益诉讼制度，既要总结成败得失经验，也要大胆改革革新，既要立足于实际，也要在实践当中有所突破和创新。 （一）在实体法律体系中对环境公益诉讼加以确认和保护 美国公益诉讼制度之所以能够在保护公共环境方面发挥有效作用，有赖于美国在清洁空气法 、 清洁水法等一系列立法作出了公益诉讼的专门规定，使之在法律上得到了确认与保护。若要使我国的环境公益诉讼制度在民族地区发挥其真正的效能，就必须在环境保护法 、刑法 、 民事诉讼法 、 刑事诉讼法
12、等法律当中对这一制度作出明确而配套规定。 环境保护法应明确“环境利益”为法定公共利益，任何人都不得侵犯和剥夺。 刑法应增设环境危险犯，这样，在环境公益诉讼案件中国家法定机关可提前介入相关案件，适时启动诉讼程序，避免生态环境利益遭受重大损失。 民事诉讼法 、 刑事诉讼法通过相应的配套改革措施，让环境公益诉讼具有可操作性和司法保护性。为此，只有相应的环境法制保障体系建立健全才能使得环境公益诉讼具有坚实而可循的制度支撑体系，也可有效避免这一制度的流于形式、无所作为的惨淡局面。 （二）环境公益诉讼原告主体范围应适当扩充和拓宽 根据诉讼法程序运行要求，原告是启动诉讼程序的关键。谁具有原告资格成为环境公益
13、诉讼需要首先解决的问题。 “法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。 ”依托于环境公益诉讼的价值诉求，启动诉讼程序者本身很可能与被诉行为并无直接的利害关系。为了更切实地7维护公众环境利益，应当借鉴外国成熟的实践做法，在法律上确立和承认各种主体在公益诉讼方面的原告身份，即应对我国环境公益诉讼中原告资格作广泛性规定，具体做法是：允许与案件无直接利害关系的组织（环保组织或团体）和个人、国家专门机关作为环境公益诉讼之起诉主体。在此，所谓国家专门机关为检察机关；相关社会组织为具有专业资质的环保类非政府组织（NGO）及相关民间组织；个人
14、则是具有完全行为能力的自然人。在充分调研和科学论证的前提下，借鉴国外成熟经验，在民族地区可探索将濒危动植物作为共同原告人。进一步拓宽环境公益诉讼原告主体资格不仅是民族地区民主法制与时俱进自我完善的客观要求，也是为了让影响民族地区安全稳定的生态环境违法事件有法可依、违法必究。 （三）诉讼举证责任的倒置和诉讼费用的分担 如果依然沿用“谁主张、谁举证”的传统举证原则，处于生态脆弱或资源开发集中区域的环境污染受害者很难得到切实的法律救济与保护。环境侵害案件中实行举证责任倒置，民众只对自己主张的因果关系盖然性的证据进行举证就使命完成了。环境诉讼费用的分担应有别于传统的个体私益诉讼。我国应从鼓励和行使公民
15、公益诉讼权利出发，进行相关的制度建设和实践探索。如起诉方在对环境利益受损害的因果关系作盖然性的举证后，可允许缓交或只交一部分启动司法程序的诉讼费，而令被诉方预先交纳相关费用。待原告胜诉后，原告诉讼费、律师费等相关费用可转移至被告人，原告并可按其胜诉所获得的赔偿额的一定比例得到政府的奖励或由政府给予的奖金。 8（四）专门的诉讼机构和专业人才的培育 由于环境公益诉讼具有专业性强、涉事面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，要使民族地区环境公益诉讼发挥其应有效能，起到应有的公共环境保护作用，首先就应要在法院系统设置中环境法院或环境法庭。再者，要环境公益诉讼发挥效能，应切实加强对现有从事环境审理工作法官
16、的环境法律专业培训。此外，还要建设一支高素质的专业司法官和执业律师队伍，以此来推动环境公益诉讼的良好运行。总之，一项制度的建立或者创新是一个复杂多面的系统工程，民族地区环境公益诉讼制度的构建并运行，不仅仅包括以上几方面的体系建设，还应包括有关受案范围、诉讼时效、审判程序等等大量的具体的问题还有待进一步深入考察和充分论证。 参考文献： 1傅剑清.环境公益诉讼若干问题之探讨.环境法系列专题研究.科学出版社.2006 年版. 2田晨.美国环境公民诉讼.自下而上推动.世界环境.2006（6）. 3段欢欢，魏慧贤.环境公益诉讼的理论基础及其构建.成都行政学院学报.2009（1）. 4吕忠梅.环境公益诉讼辨析.法商研究.2008（6）. 5叶勇飞.论环境民事公益诉讼.环境公益诉讼.法律出版社.2007年 8 月. 6美伯纳德?施瓦茨.行政法.群众出版社.1986 年 9 月.
