1、1初论城市轨道交通介入后的的城市用地更新梳理中图分类号： U213.2 文献标识码： A 文章编号： 地铁作为大运量，高效率的交通模式对城市的影响越来越深远，而建设用地作为城市稀缺资源，是城市建设及经济发展的载体，对城市的发展有着决定性的作用。本研究借广州地铁 5 号线引入黄埔区为契机，以用地空间的梳理为技术支撑，为城市的发展准确定位、科学规划，合理建设提供理论框架。 总体研究思路为： 1 摸清现状用地的规模、布局、结构、权属等要素； 2 分析现状土地各要素存在的问题； 3 通过对案例的研读，结合现状，综合思考土地利用的关键问题，为后续的发展战略规划提供理论参考与数据支撑； 4 提出城市建设构
2、想及研究总结。 黄埔区土地利用现状概况 黄埔区总用地面积为 8883.22 公顷，其中建设用地 4729.96 公顷，占总黄埔区总用地的 53.25%；非建设用地 4153.28 公顷，占黄埔区总用地的 46.75%。现状非建设用地规模较高。 主要用地类型现状解析 三类工业用地比例过高，现状结构失衡;布局不合理，形成“工业包围城区”的空间格局。居住用地受工业用地包围与穿插，居住环境较差，2转制社区居住小区、国企单位制生活小区相互交错，不利于统筹规划或整改；公共设施用地主要集中在大沙地中心区和南岗副中心区内，主要沿黄埔东路分布， “马路经济”现象突出；非建设用地与绿地主要分布于广园路以北与长洲岛
3、、洪圣沙等地，较为零散、利用率低、整合难度大。用地各类土地属性现状解析 （1）建设情况：现状大部分是以城中村和工业用地为主的低层建筑，高层建筑则主要集中在中心城区，多为行政办公、商业办公建筑与住宅建筑；高密度用地主要为改造的城中村，以宅基地为主，居住环境较差，整改难度大；低密度用地主要是长洲岛上的部分区域与大部分厂区；城中村村民住宅与小型工厂的厂房区等以砖混结构为主的建筑质量较差用地，存量规模较大。 （2）权属分析：目前区内土地权属混杂。按照土地所有权变更的难易程度，试图将“难以动迁的村民宅基地”和“大型国有企业用地”区分出来，土地权属分为一般集体权属土地、一般国有权属土地、村民宅基地权属土地
4、、大型国有企业权属土地四类。 1 村民宅基地权属用地集中分布在黄埔东路两侧； 2 大型国有企业主要分布在珠江沿岸，其用地规模大于一般工业用地，且地块内有各种大型工业生产设备，四类权属土地中动迁难度最大。 存在问题 经现状分析，黄埔区用地存在问题主要为： 3（1） “重化工业区”的土地利用结构，不利于城市人居环境改善；（2）土地布局混乱，导致“港城”交通冲突；（3）大型国企用地较多，规划协调难度大；（4）现状用地建设强度较低，土地集约性差；（5）土地存量不足，严重制约未来的城市发展，城市更新后劲不足。 理论借鉴与案例分析 土地空间梳理成为城市改造旧区和建设新区的有效措施。土地空间梳理的原理是公共
5、基础设施所需要的土地不以征收等方式取得，而是由重划地区的土地所有权人按受益程度比例分摊。另外，实施重划所需费用也由重划后保留一部分土地出售来抵充，称为抵费地。抵费地是参与市地重划的土地所有权人付给政府或办理市地重划机构的土地，在性质上是用以“负担”市地重划区公共使用的道路、沟渠、公园、广场、绿地、学校、停车场、商业等用地及工程费用、重划费用及贷款利息等。 案例 1：1958 年高雄市政当局为解决快速城市化背景下城市市政配套缺乏、无序的问题，进行市地重划。先向银行贷款，将市政府后面的大片违章建筑土地加以重划整理，重新定价出售，6 个月后，收回价款偿还债务后还尚有盈余。试验成功后，遂在高雄市推广开
6、来，奠定了高雄成为台湾著名工商业大城市的基础。 因原土地所有权人需要负担公共设施用地及抵费地，其重划后所分配的面积将比重划前的面积减少，但面积至少为原面积的 55%。经土地空间梳理后，由于道路等公共基础设施完善，土地区位配置有序，其地价必然随之上涨。土地经过重划后，交通方便，绿地面积增加，文化娱乐设施齐备，因此而获得的福利是难以用金钱来计算的。这种公私均可获4利的土地空间梳理办法，得到大多数土地所有者的支持。 案例 2：1979 年台湾市地重划实施办法 、 奖励土地所有权人办理市地重划办法等法律法规颁布之后，市地重划正式纳入规范化的法制管理轨道。据台北和高雄多年地价变动情况统计，重划后平均地价
7、为重划前的 1.81 倍和 2.65 倍，目前台湾地区已完成市地重划 10000ha 多，经重划后提供的建筑用地面积约占重划面积的 66%，无偿取得的公共设施用地约占重划面积的 34%。 用地梳理权重选择与方案确定 根据独特的用地特征，选取开发强度、权属、法定规划作为土地梳理的三个主要权重，黄埔区（一级）存量土地的规模，区位，基础设施等均良好，能够满足近、远期城市建设对土地的要求，用地梳理方案如下： （1）针对轨道沿线地块，利用地铁的商业价值，以市场为主导、引入规划控制及政府参与三方结合的方式进行用地梳理与更新。 （2）针对一般集体权属土地：以政府为主导，以社会资金为开发主体，对村属工业用地实
8、施重点整治，进行结构化整理。 （3）针对宅基地权属土地：以政府为主导，采用重建、调整、控制三种方式相结合的方法，因地制宜，对黄埔区内的转制社区（即“城中村” ）实施逐步更新。 1 重建型改造 对处于城市重要街道或重要地段、土地价值高、严重影响城市规划和城市景观布局的“城中村” ，进行重建。 52 调整型改造 对于城市建成区，但布局较为合理、建筑景观较好的城中村地块，在保持城中村村整体格局情况下，对局部区域、关键要素进行重点改造，改善城市基础设施，增加社区配套服务建设，实施社区统一管理。 3 控制型改造 对于地处偏远，规模小，不具备整体改造条件的城中村，采取保留大部分建筑的基础上，控制违章建筑，
9、避免进一步恶化，对城中村整体进行梳理改造。 （4）针对一般国有权属土地： 整合零散地块，构建“政府土地所有者”的利益共同体并适当放宽规划控制。 （5）针对大型国有企业土地： 采用土地所有者主导的整理模式，同时强调规划在整个土地空间梳理过程中的控制地位。该部分主要针对大国企现有的闲置土地。 由于若干大型国企多为 1960 年代之后的行政划拨土地，多为工业用地，在 1990 年代末期国企市场化改制，以及原有土地的区位价值提升的影响下，有较强的动力对其所属用地进行土地性质以及开发强度上的突破。鉴于此，可适当放宽对于国企开发其自有土地的规划限制，以“放松规划管制”换取大型国企进行更新改造的资金。 （5
10、）针对滨水岸线：梳理岸线资源，尽可能营造部分生活性岸线。主要着手点为非生产性岸线中的可调地块，进行土地“结构化的整理” ，将置换出的滨水空间改造为滨水公园或滨水广场，可直接提升其周边地块的商业价值，为周边地块改造提供动力。 6研究结论 1 地铁沿线用地梳理，若以市场为主体，梳理更新的范围局限，缺乏战略部署，需要以轨道交通为契机，整体统筹，整体调整。 2 黄埔区土地空间梳理的整体策略中，若突出以政府为主导，则需要强大的资金投入和强有力的政策支持，规划控制将有非常明显的成效，但成本高，大国企参与的积极性不高，方案可实施性不强。 3 若突出以市场为主导，不需要政府投入大量资金，各土地所有者“成本共摊，利益共享” ，企业将有很高的参与积极性，需要政府投入大量的人力进行管理监督，但规划失控的风险仍然很高。 5 参考文献 李冬生 著. 大城市老工业区工业用地的调整与更新上海市杨浦区改造实例. 上海：同济大学出版社，2005 夏显力. 城市土地利用整理研究. 地域研究与开发 2003（1） 熊向宁. 旧城改造建设时序综合评价体系量化研究. 规划师，2009（3）
