1、1印度外交决策机制发展初探摘 要 印度外交决策机制从建立发展到逐渐完善使印度政府对于国际和国内事务的决策逐渐充分与完善。随着外交决策机制的日趋完善，印度各阶层的精英智囊得到了充分发挥，而促使印度走上全方位务实外交的道路。本文主要通过研究印度外交决策机制的发展历程及其在发展中呈现出的特征，对印度外交决策机制进行了客观的评估以期为发展中国家外交决策机制的发展提供借鉴。 关键词 印度 决策机制 外交 作者简介：成伟，中南财经政法大学国际关系专业 2011 级硕士研究生。 中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-135-02 在现代国际关系研究中，关于国家对外
2、行为与外交决策研究一直是一个热点。就外交决策的影响因素而言，它涉及了一个国家的决策程序、决策人物、圈子大小、信息通道、决策途径、决策风格、整体合力等。在这当中，决策程序主要研究从思想产生到政策实践的整个“生产流程” 。其一，在大战略或安全决策中国家安全、外交、情报、军方等职能部门的作用；其二，领导人的艺术风格；其三，思想库等职能性专业性机构在外交决策中的功能、作用及施加影响的途径与方式。当然，还包括了新闻媒体、利益团体、公众民意的作用。因此，外交决策机制对于一个2国家外交政策的形成具有了重要的意义，外交决策机制的发展完善往往有助于国家对外行为的合理化。 一、印度外交决策机制简述 研究发现，印度
3、的外交决策过程与实行议会民主制的其他国家差别是不大的。在印度，宪法虽然授予总统以任免的权力，但实际上由总理和内阁主导着对外政策的制定，部长会议通过内阁政治事务委员会来监管外交事务。然而，基于长期未被制度化与咨询角色被由总理召开的外交事务日常例会所剥夺，印度内阁政治事务委员会的重要性自印度独立以来一直被削弱。 直至尼赫鲁去世后，印度的外交决策机制和程序才发生了变化。首先，成立了联合情报委员会，其成员主要来源于国防部、外交部和其他相关部门。联邦情报委员会负责向最高国防委员会提出有关安全、防务和对外政策的报告，而报告中的问题、政策取向等，或经外交部长，或经国防部长等，送达总理办公室。其次，在外交部设
4、立政策规划司，致力于制定中长期的外交政策，向印度政府提供相关的外交信息、表明对问题看法的论文以及政策取向等。综观印度独立后的历史，不难发现，由于政府的频繁变动，由于印度内部组织和官僚机制的互相牵制，更是由于印度外交部由内政部来确立“组织规则” ，在冷战结束后，印度在外交方面上出现一个奇特现象：为适应世界形势的变化，调整了对外政策但却未调整外交机构。就外交决策机制而言，印度似乎很难在外交部内设立跨处室的工作组或新的程序来处理相关事宜。换言之，很难会有来自于军队、其他行政机构或学术界的人士能在外交任职。 3二、印度外交决策机制的发展历程 透过印度独立以来的历史，由于种种原因，印度外交决策机制的外交
5、最高决策机构印度国家安全委员会及其从属机构仍未能建立。直到 1998 年，瓦杰帕伊政府核爆之后，国家安全委员会才正式建立起来，并对核爆、中印关系和伊拉克派兵等重大问题进行了调研评估和长期规划。也就是说，印度外交决策机制的发展历程主要体现在国家安全委员会的建立与完善的过程。 （一）国家安全委员会建立前（独立初期） 从印度独立之初到 1962 年的中印边界战争，印度政府的国家安全政策和外交事务全权交由总理领导的内阁防务委员会统筹。这个委员会的成员仅仅有外交部长、国防部长、内政部长和三军参谋长，而该委员会下面具体负责安全事务的也仅限于国防部长会议和参谋长联席会议。另外还有情报和咨询机构，它们是联合情
6、报委员会、国防科技咨询委员会和联合计划委员会。由于种种原因，它们之间的效力和配合往往是相当低和不协调的，以致对国内外重大事件难以作出正确超前的判断和提出妥善解决问题的方法和建议，延误了解决事件与问题的最佳时机而限于被动局面。 （二）国家安全委员会的逐步建立 自 1962 年中印边界战争后，印度政府为了避免国家安全决策上的盲目性、临时性和个人行为，同时为了增强国家安全决策的长效性和规划性，内阁国防委员会主要负责军事策略与对外政策问题以及国防计划的制定。1976 年，内阁紧急委员会扩展为内阁政治事务委员会，主要负责4统筹、协调和处理印度内政以及国家的政治和安全问题。与此同时，成立了负责国家安全的机
7、构国防计划小组。以上机构的建立为国家安全决策的正确性提供了最起码的基本保证。 为了彻底改变印度政府在国家安全决策上存在的种种问题和弊病，完善和建立印度的国家安全决策机制，匆忙中上任的 V.P.辛格总理建立一个新的安全机构，负责有关国家安全重大问题的决策职能。该机构的名称确定为国家安全委员会，其核心成员有国防部长、外交部长、财政部长和内务部长参加。此外，该委员会也邀请了中央各部的部长、各邦的首席部长参加。第一次提出了由专家学者参与国家安全重大事件和问题的决策。与此同时，该委员会还将得到战略核心小组全面的合作。 此后，一个多党执掌印度政局的局面已经形成，任何一个大党也已不可能在较短的时期内形成一党
8、专政的局面，这也是印度民主政治发展的必然结果。也正是因为在这一政局交替的不稳定时期内，关于国家安全委员会决策机制的建立也一时难以提到议事日程，即使提出也不可能实现。尼赫鲁时期后印度历届政府，由于国家安全决策机制的不完善，印度的内政外交政策也存在着一定的矛盾与问题，外交决策上也不稳定和具有盲目性。 （三）国家安全委员会的正规化 1998 年 11 月 19 日，印度成立了国家安全委员会，其目标是制定长期的印度的核武器发展计划。国家安全委员会仍由总理领导，其核心成员包括国防部长、外交部长、财政部长和内政部长。此外，副总统、总理也是计划委员会成员。首席秘书是国家安全委员会顾问。其余的政府5部长也邀请
9、到国家安全委员会会议。印度在同一时间建立了三个组织主持日常工作。他们是秘书处，其核心成员联合情报委员会，其主要的工作是处理日常情报分析、收集等；战略集团，其成员主要由内阁部长、武装部队参谋长、内政部长、国防部长、国防部长、财务部长、国家税务部长、印度央行行长、印度情报机构办公室主任、原子能委员会秘书、空间发展委员会秘书和联合情报委员会主席组成。其主要任务是审查印度国防战略；国家安全顾问理事会主要成员是已退休和退役的政府和军队高级官员。此外，还包括各个领域的专家参与，主要人员涉及到外部安全、战略分析、外交事务、国防、武装部队、内部安全、科学技术、经济等各方面的著名专家学者。 从此，印度的国家安全
10、与外交关系的决策完全摆脱了个人意志和行为的影响，开始了科学调研、探讨、决策和全面整体长期规划的道路。印度国家安全委员会的成立及其相应机构开始运作至今，主要对印度的核试验、中印关系以及处理国际的重大突发问题这三个方面进行了调研、分析、探讨、决策和制定了较为长远的规划。 三、印度外交决策机制的特征 在外交决策机制从举步维艰的建立到逐渐成熟的这段历程中，也呈现出了一些共同的特征。 （一）中央行政内阁起关键作用 由于印度实行议会民主制度，因此中央行政内阁中总理是议会中多数党的领袖，同时也是部长会议的首脑，这种特殊的地位使其成为印度政治生活中的中心人物。从历史长河中和实践中可以看出，印度独立以6来，总理
11、不仅领导部长理事会，还领导了整个国家。印度 60 年的外交实践表明，印度总理在国家的外交政策决策绝对主导作用的本质从来没有改变。 （二）把追求国家利益作为终极目标 印度国内各界专注于追求利益的状态一直没有改变。自从第一个总理贾瓦哈拉尔?尼赫鲁开始，追求“多彩”大国地位的努力从未停止。对于印度的外交政策，贾瓦哈拉尔?尼赫鲁曾说过， “不是我自己创造出来的。它产生于印度的环境，产生于印度的一贯思想，产生于印度的整体精神面貌，产生于自由斗争期间印度人民的心理，产生于当今的世界环境” 。在尼赫鲁死后近 40 年，他的思想和政策仍有影响，部分原因是印度外交政策的环境在 20 年中没有变化。不论是在 60
12、 年代早期，印度提倡“不结盟运动” ，带头促进亚非国家的团结，和中国共同倡导“和平共处五项原则”还是在 70 年代到 80 年代，印度推行了现实主义外交政策，与苏联建立准结盟关系或是自 90 年代初以来，轮流上台的执政党逐步走向成熟，印度历届政府都将追求世界超级大国地位为基本目标的国家利益，并认为实现核和努力成为一个常任理事国的联合国安理会是实现大国地位的重要标志。 （三）军队被排除在决策体系之外 在印度政府的决策体制中，虽然包括武器以及战略决策等军事因素仍属于重点考虑对象，但是文官政府在制定外交政策时常常会忽略军方的意见。如今印度现行的国防体制的显著特点是三级决策、文官治军和三军分立。文官治
13、军，即指由印度宪法规定的总统为军事武装力量的最7高领导人，总统需要通过内阁总理对全国武装发号施令、实施领导。 四、印度外交决策机制评估 印度外交决策机制从发展到完善，积累了丰富的经验，各个机构相互支持与相互借重，有利于国家战略目标的实现；有利于达成民主共识，改善国际环境，塑造国家形象；为印度从容应对世界变化提供了有利保障。但是，印度外交决策机制也在某些方面存在着不足。首先，政府决策效率低下，不利于国家应对国际突发事件。印度的国家对外政策的出台并不简单，通常要经过多个机构重复漫长的协商与磋商过程，才能最终达成一致。因此会导致政府机构决策效率低下，尤其在面对国际突发事件时，只能处于被动的形势；其次
14、，印度各个外交决策机构和官僚之间的矛盾分歧，造成了印度国内社会的分裂和政府政治资源的浪费。印度对外政策的产生和决策过程中，中央行政内阁和思想库在政策的一致性上通常会产生矛盾和分歧，而这种分歧却又是民主国家的必然矛盾。这些矛盾分歧常常导致印度国内社会的分裂，进而导致印度政治资源的内耗与浪费；此外，行政官僚因害怕权力分享而暗中影响思想库发展，使得印度缺少具有影响力的大思想库。 综而观之，从独立以来，印度外交决策机制从建立发展到逐渐完善使印度政府对于国际和国内事务的决策逐渐充分与完善。随着外交决策机制的日趋完善，印度各阶层的精英智囊得到了充分发挥，使决策不仅具有科学、准确和远见，并且有了一个长期的规
15、划。印度的国内经济改革和非凡的成就，国家综合实力明显增强，大大提高国际形象，增强民族自信心，印度的外交政策决策逐渐发展成全面务实的外交。 8参考文献： 1J.N.Dixit，Forergn Policy Decision-Making Progressesin India，in Foreign Service Institute. 2印桑贾亚?巴鲁著.黄少卿译.印度崛起的战略影响.中信出版社.2008 年版. 3江亚平.印度：一个不可思议的国家.深圳报业集团出版社.2009年版. 4匡成刚.论印度对外政策的调整.2008 年. 5马加力.崛起中的巨象关注印度.山东大学出版社.2010 年版. 6孙士海.印度的对外战略思想及核政策.当代亚太.1999（10）. 7吴永年.变化中的印度21 世纪印度国家新论.人民出版社.2010 年版.
