1、1关系视野下的村民自治研究摘 要 村民自治中的关系在本质上也就是制度下人与人的关系，集中体现为村委会与乡镇政府、基层党组织、村民大众的关系。村民自治关系中出现的问题为基层民主的发展提出了挑战也提供了进步空间，规范、细化基层制度安排的盲区，理顺村委会与乡镇政府、基层党组织、村民大众的不协调关系，创设适合本村实际的具体制度设计，既是基层民主进步的内在要求，也是国家民主发展的客观需要。 关键词 村民自治 关系 理顺 作者简介：来守龙，青岛大学法学院中外政治制度专业，研究方向：中国政治制度。 中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-139-02 村民自治是
2、我国基层民主在农村地区的实践形式，是村民依据法定自治权解决与自身利益相关的农村公共事务，提供农村发展生存所必备的公共产品，实现自我管理、自我教育和自我服务。但是，我国村民自治并非完全独立于国家权力之外，我国历史上曾出现过“王权止于县政”农村自治模式：村民内部自成权力系统，少有与国家权力的联系交接。我国村民自治是党领导下的以乡镇政府为指导、村委会作为自治管理主体对基层农村实行的一种自我治理的制度安排。在关系上，我国的村民自治是与国家管理制度相承接的。在实践中，突出的表现为村委会与乡2镇政府、村党支部和村民的关系，影响着村民自治的实际运作和治理效绩。 自改革开放以来，村民自治取得了良好效绩，有力推
3、动了农村的稳定发展以及民主化进程。但村民自治的制度实践历程毕竟起始于几十年前，起初的制度安排在我国现代化进程中显露出实践运行上的一些缺陷和不足。作为一种制度安排，其适应性既受到来自现代性思想理念和多样性价值取向的挑战，也受到制度本身不足和滞后性的阻碍。这些问题在具体实践运行中集中表现在三组关系之中：村委会与乡镇政府的关系，村委会与村党支部的关系，村委会与村民的关系。关系的错位、对冲、异化所造成的作用结果不仅偏离了制度设计的初衷，在村民自治的内外关系环境中衍生出各种张力，也严重制约着村民自治自身的良善发展，影响国家改革发展的大局。重新理顺、定位、规范村委会与基层党组织、乡镇政府的关系，和谐村民自
4、治中的多者之间的作用张力，维护基层自治制度的平稳运行成为村民自治研究中重要任务和迫切问题。 一、村委会与乡镇政府、基层党组织、村民大众的关系问题分析 （一）村委会与乡镇政府 在我国体制规范中，乡镇政府与村委会的关系是乡镇政府对村委会负有指导、支持、帮助而非干涉的职责，村委会对乡镇政府则有协助的义务。理想模式下，乡镇政府和村委会处在一种和谐的衔接关系中，在乡镇政府的指导下，村委会作为自治机构实行自我管理服务，对需要协助开展的本地工作予以支持、配合。但一经斟酌就不难发现，在乡镇政府和村委会之间“没有规定指导、支持、帮助的内容和方法，也没有明3确协助的范围和形式” ，这就使得乡镇政府在制度规范中处于
5、一种潜在优势。根据部门政治理论和官员行为理论，乡镇政府在执行国家法律政策过程中，极易凭借官僚自主性和信息不对称的优势，突破法定的地位和职能并行追求着自身的部门利益和个人利益，使村委会处于一种被动、弱势的尴尬境地，以至于出现乡镇政府擅自干预村务、征用农村公共财产乃至委任村委会成员等情况。 在实践情景中，村委会常常面临乡镇政府的行政压力和财政困境。在地方权力建构层面上，村委会作为村民自治管理者分割了乡镇政府的权力和利益，相应的也承担了本村的行政管理任务和基础设施的建设职责以及协助乡镇政府工作的义务。村委会在发展基础设施处理解决本村事务之外，还要面临乡镇政府为响应发展建设任务而下达的各项达标活动，面
6、对国家权力代表者的乡镇政府，作为自治组织的村委会实在难以抗拒上级政府下达的行政任务。虽然委托工作任务由乡镇委托部门承担经费，但自国家税费改革取消农业税后，村级财政陷入举步维艰境地，多数村委会负债严重，而分税制的实行也使乡镇财政都面临着巨大的压力， “费随事转”中“费”大量缩水而“事”却要足值足量。这种情况下，村委会置本村基础建设和民主发展不顾还要执行完成上级乡镇政府的任务和指示，村委会的自治性从属于了对上级的附属性，偏离了村民自治的初衷，也不利于村委会与乡镇政府的关系和谐。 （二）村委会与村党支部 村党支部作为中国共产党在农村的基层组织发挥着领导核心作用，“党领导下的村民委员会是我国村民自治的
7、显著特点” 。依据中国共产4党农村基层组织工作条例第 9 条的规定，村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。在法定框架内，村委会要受村党支部的领导，并由村党支部讨论决定村委会在发展中遇到的重要问题，但对于如何发挥党的领导作用以及何种问题算是重要问题并没有具体规范的界定。法定规范上的模糊性制造了村委会和村党支部之间的冲突空间，造成村党支部和村委会之间职权错杂、责任不明，对村民自治中出现的短期有利可期的事务便积极参与、处处插手，而对于长远利益之事便搁置旁观、无人问津。一些地方为了协调村委会和村党支部二者之间的关系，甚至做出了村委会和村党支部人员合一的制度设计，但这种制度设计显然不符合村
8、民自治的制度设计初衷，也容易成为谋取部分个人私利的工具。 此外，上级乡镇政府通常通过村党支部对村委会下达政令发挥指导作用，这也是村民自治中出强村党支部弱村委会现象的体制原因。而村两委合法性来源的不同却加剧了二者在实践上的矛盾性。村委会权力合法性主要来源于村民大众的认同和授予，而村党支部权力合法性主要源于上级组织的任命。二者合法性来源的方向差异使村委会、村党支部在运行中存在着一定张力，特别是在村民意愿和上级组织要求不够协调的情况下，容易引发村委会和村党支部二者在具体事项上的争执和矛盾。 （三）村委会与村民 在我国基层自治民主中村委会是由村民依法直接选举产生的服务管理者，村委会对村民负责并受广大村
9、民的监督，村民有权依法定程度罢免违反、侵犯村民根本利益的村委会成员。但理论规范上的设计在长久5的实践过程中总会显露出一些不足之处。村委会作为本村的服务管理者，握有本村集体资源的支配权力，包括集体土地的租让及承包、新建住宅基地的分配、户口的迁动、村办集体企业的管理和利润分配以及其他集体财产的分配等。而在许多地区的村民自治中，村民文化知识水平普遍有限的现实状况和传统文化因素的惯性影响，使村民的监督参政意识仍显的相对薄弱，常常忽略了村民自治当中组织和程序本该起到的作用，造成村委会权力行使的监督缺位。这就使得贿选、送礼、以权谋私、权钱交易等现象自村委会选举开始便混杂其中，严重侵害了广大村民的利益。在制
10、度安排中，村民虽然可以通过五分之一有选举权的村民对村委会成员实行罢免，但由于村内部错综复杂的利益宗族关系以及许多农民外出打工客观现实使得罢免工作少有实行。个别地区甚至出现村委与上级领导沆瀣一气、欺上瞒下，致使村委权力异化为私人权力的村霸现象的出现，堵塞了村民正常的政治参与和诉求渠道，严重损害了广大村民的利益，恶化了村民与村委会的关系。 二、村委会与乡镇政府、基层党组织、村民大众的关系设计定位 村民自治是我国基层民主的伟大实践形式，作为自治的实践场域，在村民自治中为人民群众预留了很大的制度创新空间，以激发人民群众的智慧推动国家民主制度的发展进程。但这些预留空间的模糊性、利益性以及非确定性在不同程
11、度上扰乱了村委会与乡镇政府、村党支部以及村民大众的正常权责关系，给村民自治的带来了诸多难题。因此，定位村委会与乡镇政府、村党支部和村民大众的权责关系，适度减少村民自治中存在的模糊空间，有益于和谐村民、村两委、乡镇政府三者之间存6在的紧张关系，激发村民自治的活力。 （一）乡镇政府对村委会的指导、支持、帮助的规范化、具体化 乡镇政府对村民自治的侵犯主要源于制度规范中模糊区位助长的个人私欲和现实体制下的财政拮据。因此，乡镇政府与村委会之间的模糊空间需要加以规范、分配。乡镇政府对村委会的指导主要集中于事权方面和公共服务方面，对于事权要加以程序化、规范化以保证权力在法定框架运行，同时从乡镇人大、监察等具
12、有监督职责的部门加强对事权的内外监督。针对村民自治中公共服务短缺、基础设施建设落后的现状和乡镇政府财政拮据的现状，国家应加强对乡镇一级的转移支付力度和转移额度。目前，我国转移支付政策下受惠主体主要是省、市政府，这造成乡镇政府财政困难的客观实际，也成为出现乡镇政府侵犯村民自治情况的主因。通过对源头和过程两方面的保障与规范推动村委会和乡镇政府关系的协调发展。 （二）村党支部作为中国共产党在基层农村的组织机构应充分发挥其领导核心作用，对村委会实行政治领导、思想领导和组织领导 实践中村委会与村党支部之间的矛盾主要源自两委权责中的职权交错、责任不明，为此需要对两委的职权和责任予以区分和明确。村党支部根据
13、本村的客观现实并结合国家的大政方针制定村民自治的发展规划，推荐干部并积极开展宣传教育事项。村委会作为村民自治管理服务的执行主体，负责村务的管理并执行村党支部制定的本村发展规划，此外村党支部对村委会的管理实行内部年度评估并监督村委会的权力行使。权责的明确和区分消除了村党支部和村委会二者间的矛盾性、冲突性，村7党支部和村委会一个负责领导和监督，另一个负责执行服务和管理，二者在村民大众的外部监督下和谐共存于村民自治之中。 （三）村民大众是村民自治的主体，村民与村委会的关系协调依赖于对村委会职权行使的规范、问责，更依赖于村民大众在本村政治生活中的充分参与 在二者之中，村民的充分参与显得尤为重要。从国家
14、法律法规、地方规范以及村委会腐化的客观实际来看，村委会谋私利的原因并非制度上不够全能，而是基于村民大众的不充分参与而导致的职权监督失控。因此，村委会在村民民主选举产生后要充分发挥其组织参与的职责，将村民大众尽可能充分的纳入基层民主体制之中，发挥好村民大会、村民代表会议等机构功能，积极实行村务公开，探索实行基层村委成员的个人财产对村民大众的申报体系，保障村民大众在本村政治生活中的充分参与，并积极引导村民通过村内组织和程序依照法定途径来表达自身的政治意愿和利益诉求。而针对村民文化知识水平相对普遍不高的现实状况，村委会要加强相关法律知识的宣传，着重宣传村民的政治参与形式和意愿表达、利益诉求的合法程序
15、及方式，培养村民参与型的政治文化。综合而言，村民自治关系中出现的问题为基层民主的发展提出了挑战也提供了进步空间。规范、细化基层制度安排的关系盲区，理顺村委会与乡镇政府、基层党组织、村民大众的矛盾冲突关系，创设适合本村实际的具体制度设计，有力推动国家基层民主向前发展，更好的保障人民当家作主，使得村民自治的本质得以更好体现。 8参考文献： 1谢庆奎.当代中国政府与政治.高等教育出版社.2010 年版. 2亨廷顿.变化社会中的政治秩序.上海人民出版社.2008 年版. 3张鸣.中国政治制度史导论.中国人民大学出版社.2004 年版. 4项继权.20 世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁.浙江师范大学学报.2005（3）. 5中国共产党农村基层组织工作条例，http：/
