1、1民办义务教育均衡发展中政府角色分析摘要：随着社会主义经济市场机制改革的不断深入，民办义务教育发展呈现出“二元”的现象。在国家提出义务教育必须均衡发展的浪潮中，政府应在民办义务教育中扮演管理者角色，正确督导民办义务教育的办学模式和教育质量。政府对农民工子弟学校采取疏导和扶持转型的措施，依法对民办高收费学校的财务、招生、内务和教育思想方面进行监管。 关键词：民办义务教育；政府；均衡发展 中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2013）08-0039-02 受教育权是我国每个公民的基本权利，作为基础教育的义务教育是公民实现其受教育权的第一步。在 2006 年 9 月开始
2、实施的新中华人民共和国义务教育法中第二条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。 ”该条例明确定义了国家是义务承担的主体并负有积极实施义务教育的责任。教育经费投入不足与教育资源紧缺使得政府必须通过多渠道筹措经费的途径来解决问题。其中引入民间资本和社会资源的投入，鼓励民办教育合法办学。在 2006 的义务教育法中第六十二条规定：“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行；民办教育促进法未作规定的，适用本法。 ”以此来看，民2办义务教育具有合法性和可行性。 1 民办义务教育的现状 据 2007 年教育
3、事业统计，全国共有各级各类民办学校（教育机构）9.5 万所，在校生 2723.4 万人，其中民办小学 5798 所，在校生 448.8 万人；民办普通初中 4482 所，在校生 412.5 万人；民办职业初中 6 所，在校生 0.2 万人，接受民办义务教育的在校生总数达到 861.5 万人。由于我国人口基数大，教育资源紧缺等现实原因，不能满足社会的需求。民办义务教育作为公办义务教育的补充，成为除政府以外向人民提供义务教育的重要一员。从接受民办义务教育的群体来看，分为两种，第一种为流动人口子女，第二种是受民办义务教育特色教育吸引的家长子女。随着城市化进程的加速，大量农村剩余劳动力涌入到城市里务工
4、，他们的子女随之来到城市里。 义务教育法第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地就近入学。 ”而进城务工人员的子女户籍受到限制，要进入当地的公办学校需缴纳高额的“借读费”或“择校费” ，这对一部分进城务工人员造成了巨大的经济压力。因此，有一部分无法缴纳“借读费”的进城务工子女进入了收费相对低廉的民办义务教育的学校，也即是农民工子弟学校。另一种民办义务教育学校则是秉着特色教育的办学理念，以某种特色教学如外语、美术、音乐、武术、礼仪等吸引对教育要求较高的家长，或以全日制寄宿的形式为无暇照顾子女的家长提供便利。这一类民办义务教育学校相对收费昂贵，被民
5、间称为“贵族学校” 。 民办义务教育中的农民工子弟学校和贵族学校在办学规模、资金投3入、师资力量、教育质量等方面存在巨大的差距。人们通常将一个社会中先进部门和落后部门、工业和农业、城乡之间存在生产力水平悬殊的情况称为“二元经济”或“二元社会” 。在民办义务教育中也呈现了这种“二元”的现象，一方面是办学条件落后的农民工子弟学校，另一方面是办学先进的贵族学校。随着我国的经济发展水平的不断上升，在科学发展观的指引下，社会从关注效率转向更加关注公平。 2 政府与民办义务教育的角色分析 义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，这取决于义务教育的产品属性。在公共经济学的视角下，义务教育并不具有消费的非竞争
6、性。消费的非竞争性要求某人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共产品的数量和质量，即对于既定的公共产品产出水平，消费者人数的增加所引起的边际成本等于零，如国防这一类公共产品则具有消费的非竞争性。而在现实中，接受义务教育每增加一个学生，则生均校舍、教室、课桌和图书资料等教育资源会减少。教师和管理人员付出的精力都要相应的增加，边际成本并不等于零。但从义务教育的对受教育者个人的效益和对社会效益来看，对社会的效益是全体社会成员可以无条件共享的，具有非竞争性和非排他性。 综上所述，义务教育的产品属性不能完全归属于公共产品，从投入的层面上来看，义务教育具有竞争性，这一竞争
7、性则使得收费的民办教育或家教、各种培训机构形成竞争市场。从产出的层面上来看，义务教育阶段社会收益远远大于个人收益，政府必须承担起有效供给的职责。 为了实现义务教育的目标，政府可以通过两种形式来行使职责：一4是政府直接办学，也即是“政府生产、政府提供。 ”这种形式是我国目前义务教育的主流形式，通过税收等方式形成的财政资金直接投资办学，以“分级管理，以县为主”的办学模式将义务教育的实施下放到地方人民政府，政府按户籍人头下拨教育经费。二是政府向民办义务教育学校购买教育机会。民办义务教育学校能够提供一部分的教育机会，并能满足受教育者多样化发展的需求。如有的民办学校除了完成国家规定的教学计划以外，还可以
8、满足受教育者对外语、音乐、绘画、舞蹈等方面的学习需求。民办学校可以根据市场需要有针对性地提供各种特色教育产品，以满足人民日益增长的多种多样的教育需求，争取生源。 中华人民共和国民办教育促进法第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。 ”人民政府按各地统一生均经费按实际入学人数拨付给民办义务教育学校，建立起委托培养的协议关系，两者是教育提供者和购买者之间的平等关系。同时，民办教育促进法第六章的监督与管理中明确了政府的职责，如其中第四十一条：“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以
9、处理。” 政府作为义务教育的承担者，必须对享受义务教育权利的公民负责，提供平等的教育机会。政府教育行政部门作为教育产品的监管者，要严格监管各类教育机构，防止民办教育的营利性倾向，促使其改善办学条件，提高教育质量。 3 政府推进“二元”民办义务教育均衡发展的对策 5（1） “农民工子弟学校”的均衡发展之路。2008 年秋季，国务院印发关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知 ，决定全面免除城市义务教育阶段学生学杂费，并要求各地按照“以流入地为主、以公办学校为主”的原则，切实解决好进城务工农民工子女接受义务教育问题，中央财政将对工作较好的省份给予适当奖励。政策实施以来，各地积极开展工作，采
10、取有效措施，妥善解决进城务工农民工随迁子女接受义务教育，农民工子女就学人数不断增加，2009 年，全国义务教育阶段农民工随迁子女达到 997.1 万人，比上年增加 12%。目前进城务工农民工随迁子女接受义务教育还面临着一些困难和问题，主要表现在：现有的教育资源不能满足需要，学位和用地紧缺；流入地政府难以预测农民工子女的流动趋势等。民办农民工子弟学校则吸纳了一部分农民工随迁子女入学，弥补了政府提供义务教育的不足，满足了农民工子女读书受教育的愿望。然而农民工子弟学校对于义务教育的均衡发展带来了教育公平问题。由于进城务工人员的流动性很强，随迁子女随着父母工作所在地的更改可能会发生变动，学生的流动性大
11、。因此农民工子弟学校的建立大多选择以租赁场地、教学楼的形式来办学，对于校舍、图书资料等设施和配套软件投入较少，所聘请的教师工资较低，流动性也大。受教育者拥有同等的教育机会却不能享受同等的教育质量，无法进入公办学校的农民工子女对于能进入的城市公民子女产生不公平感。在农民子弟学校就读的学生大都背景相似，会产生狭隘的群体认同感。农民工子弟学校的学生无法与城市人及其子女进行广泛交往，也不愿意回到农村里面去，他们身上贴着漂泊的标签，为了获得归属感，他们的朋友圈6限于农民工子弟，生活圈限于打工居住地，而少有城市朋友或与城市人交往。 政府教育行政部门对于农民工子弟学校的管理一是疏导，二是扶持转型。假设城市的
12、公办学校能完全吸纳农民工子女，并提供平等的教育机会，则农民工子女学校作为一个社会过渡时期出现的产物，会随着义务教育免费普及而慢慢退出市场。现阶段政府应严格审核农民工子弟学校的办学条件，依照民办教育促进法相应条例执行，对于办学条件不合格的农民工子弟学校采取关闭和取缔的行政手段。并做好学生分流工作，保障农民工子女在学校关闭后就近入读公办学校。对于符合办学条件的农民工子弟学校则通过鼓励表彰，提高新闻媒体和社会关注，拓宽其筹措经费的渠道，在纳入政府公共财政资金的框架下，向其购买教育机会。对于师资紧张的情况政府可同样设立“特岗教师”的岗位，为其注入师资力量，提升教学质量。并逐步摘下“农民工子弟学校”的头
13、衔，不再针对某一群体子女招生，而是作为义务教育体系的一部分，与公立学校享受平等的地位和待遇，达到其均衡发展目标。 （2）民办“贵族学校”的均衡发展之路。民办教育事业属于公益性事业，不以营利为目的，民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。 “贵族学校”以各种各样的办学特色吸引受教育者，例如：“全托式”寄宿制、与国外高中对接免试出国留学、高薪聘请一流名师专家以及对于某一项专业特长如音乐、绘画、舞蹈、体育等特色办学。其教学成本也高于一般公立学校，超出国家的生均经费成本。公民有选择教育产品的自主权，公民在选择民办高收费的“贵族学校”则7更多考虑的是学校本身与公办学校相比带来更多的便利
14、性和优质教育，收费标准和教育质量紧密结合。同样， “贵族学校”中也存在许多虚假广告，以及漫天要价的问题，甚至有贵族学校校长携款逃跑等现象，政府教育行政部门对于“贵族学校”的监管力度和幅度都有待加强。 政府对民办“贵族学校”的监管措施在于以下四方面：一是对学校的“非营利性”监管。按法律法规规定对学校学杂费收费标准的核算，对于巧立名目的乱收费现象立即取缔，对学校的招生广告和简章进行核实，定期检查和审核学校财务状况。二是对教育质量的监管。组织或委托社会中介对其教育质量和办学水平进行客观评估，并将评估结果公示于众。三是对学校内务后勤的监管。定期检查学生住宿环境和食品营养健康是否符合国家标准。四是对学校
15、的教育思想的监管。整顿不良的“贵族”学校学风，逐步淡出“贵族学校”的概念。入读民办高收费的学生并非“贵族” ，培养全面发展的人才仍是教育目的所向。随着民办学校建校成本的回收，政府相应按学生人数提供与公办学校一样的生均办学经费，因此民办高收费学校的费用应逐步下降，从“贵族”步入平民，以教育质量为竞争力对生源开展竞争。 综上所述，民办义务教育的“二元”趋势如政府置之不理，则可能会出现“贫者越贫，富者越富”的马太效应。为促进义务教育的均衡发展，政府采取各种行政手段来监管农民工子弟学校和贵族学校的发展，让其不断提高教育质量，更符合人民需求，让人民真正共享改革开放的成果。 参考文献 81旷乾.重塑政府与民办义务教育学校间的关系J.中外企业家，2007， （11）. 2朱仁华.完善财政资助民办义务教育措施的思考J.时代经贸，2008， （6）. 3章志远，钟世娟.义务教育民营化的合宪性分析从“泉州民营义务教育回收事件”切入J.法治研究，2010， （8）. 4王远伟.“复合二元教育”对流动人口子女的影响J.教育发展研究，2007， （12）. 5李勇，张兰君.流动人口子女享受教育公平的困境J.西安邮电学院学报，2010，15（6）.
