1、1浅谈 BOT 污水处理厂的项目管理摘要：本文介绍了 BOT 运作模式的概念以及污水处理厂采用 BOT 的经营特征，阐述了 BOT 污水处理厂的项目管理方法和发展前景，有一定参考价值。 关键词：BOT；污水处理厂；项目管理 中图分类号：U664.9+2 文献标识码：A 文章编号： 一、污水处理产业的 BOT 运作模式 BOT 是 Build(建设)、Operate(经营)和 Transfer(转让)这 3 个英文单词的缩写,表示一种项目融资模式,是指政府(通过契约)授予民营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营污水处理产业,并准许其通过向用户收取污水处理费用以清偿贷款
2、回收投资并赚取利润;特许权到期时,该污水处理产业无偿移交给政府。政府则拥有对项目的监督权、调控权。 BOT 有三个基本特征: (1)包括建设、拥有、经营和移交全过程,在国际上也称为 B00T。项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权。 (2)政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利,政府与项目公司的关系由特许经营协议确定。 (3)项目融资。项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款,其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。BOT 的这些特征使其不2同于私有化。 BOT 涉及的方面多,结构复杂。实践中,在 BOT 基础上演变和创新出多种衍生方式
3、,如 TOT(移交一运营一移交)、BOO(建设一拥有一运营)、ROT(修复一运营一移交)、BLT(建设一租赁一移交)、BT(建设一移交)等,都是对建设一拥有一运营一移交过程的变化,都仍然具有政府特许经营和项目融资的特征,可以统称为类 BOT。 BOT 的流行主要有以下原因: 第一,投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府,在城市化水平迅速提高的背景下,普遍存在财政资金不足,市政债券等政府商业融资手段受限的问题,建设资金不能得以满足。 第二,部分政府存在把水业投资当包袱甩掉的思想,加上将引资作为政绩考核标准的观念,更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的
4、限制,一哄而上要搞 BOT。 第三,由于对 BOT 的误解和曲解,以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜,夸大了 BOT 的优势,没有客观认识 BOT 的特征和适用性。 第四,中央政府对城市政府缺乏有效的指导、约束和监管,特别是在法律法规上跟不上实际的需求,有关 BOT 和特许经营方面的法律法规空白。即便是 2004 年 5 月实施的建设部市政公用事业特许经营管理办法,也存在法律层次不高、可操作性不强的局限。 第五,在需求巨大、概念热炒、法律空白、地方政府无知无畏却有为的情况下,一些同样一知半解的企业在逐利本性的驱使下蜂拥而入水业市3场,特别是资金门槛较低的中小城市和城镇的水业市场。 污水处
5、理产业采用 BOT 运作模式的优缺点 1、污水处理产业采用 BOT 运作模式具有以下优点： (1)为污水处理产业引进竞争机制 长期以来,我国污水处理产业基本上处于政府垄断的经营状态,存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用 BOT 投资方式,吸引外资企业或国内民营企业进人我国污水处理产业建设领域,势必将打破目前存在的由单一投资体制形成的行业和部门垄断局面,从而增强企业的经营意识,降低运营成本,提高工作效率。如广东新会市东郊污水处理厂原由政府投资,事业单位运营,每吨污水处理费用要 1.2 元,而实施 BOT 模式后,政府通过招标最后只付 0.67 元/吨的污水处理费。另外,采用 BOT
6、 投资方式,还有利于理顺污水处理的价格,充分发挥价格的激励作用,提高企业的生产效率和服务质量,增强企业自我发展能力和对投资者的吸引力。 (2)加快污水处理产业发展,提高污水处理产业的技术管理水平 污水处理产业采用 BOT 模式运作,不仅可以减轻地方政府直接的财政负担,缓解经济发展中资金短缺的问题,而且可以通过项目的运作解除外商或国内民营企业对投资污水处理产业的后顾之忧,从而吸引更多的投资商直接投资经营污水处理产业,加快该产业的发展。 由于 BOT 项目运作一般都涉及到巨额资金的投人,并且项目建设的周期较长,经济发展的不确定性使得项目的建设、运营中潜伏着极大的风险,因此,采用 BOT 运作的污水
7、处理产业不但需要强大的资金作为后盾,还必须有高科技的支撑,以减少或避免风险,获得较高的收益。客观上投资方都4要求在项目建设前进行科学的论证、合理的设计,在项目建设、运营过程中加强管理、科学组织,这对我国污水处理产业的技术管理水平提高无疑将起到带动和示范作用。 (3)突破现有的融资模式,改善投资结构 当前,由政府出面的融资形式主要有国内外投资者直接投资和借用国内外银行贷款两种主要方式。BOT 投资方式既与这些投资方式相联系,同时又有其特殊性。虽然在一定意义上的 BOT 投资方式与中外合作经营企业相类似,但二者无论在与政府的关系,还是资金来源等方面都存在明显差别,因此,采用 BOT 方式引进利用外
8、资或民间资本,无疑是突破了现有的融资模式。另外,BOT 项目的建设资金,全部由投资方解决,政府不需要担保,也无需承诺支付项目借款,这不仅不会增加政府的财政负担,也不会增加政府债务尤其是外债负担。 (4)BOT 模式使污水处理厂建而有用,有利于水环境的保护 当前,由于经济或技术上的原因,一些污水处理厂半开半停,甚至出现建成污水处理厂后,管网还未建好,污水处理厂成为摆设的怪事。但是,实施 BOT 模式后这些现象全没了。因为按照契约,政府必须按规定的时间、按规定的污水量付钱,迫使政府必须加快污水管网的建设。 2、因为 BOT 针对基础设施而设计,且需要进行项目融资,其缺点也是明显的,主要有: (1)
9、前期准备和谈判阶段需要较大投人、咨询费用高。 (2)运作周期长、过程复杂。一般 BOT 项目招商过程至少两个月,谈判过程一般为一个月以上,有的甚至一年以上。例如:黄岩路桥污水处理5厂一期 TOT、二期 BOT 招商花了七个月,瑞安污水处理厂开标后谈判花了半年多。 (3)风险较大。 二、污水处理厂采用 BOT 运作模式的建议 (1)前期准备阶段 前期准备阶段可分为可行性研究和项目准备两个步骤。政府在选择BOT 投资方式前,应从技术、经济和法律等方面进行可行性研究。在确定采用 BOT 投资方式后,政府要为进行公开招标作一定的准备工作,如制作投标申请表、发出投标通知等。 (2)招标投标 政府招标向国
10、内外公开进行。在收到有关的投标方案后,政府组织有关单位和专家对其进行综合分析和评价。一般而言,这种分析和评价分为两个方面:一是承建商的资质认定,有关政府部门应审查投标人拟进行项目的盈利可能性,投标人在本国是否具有法人资格,是否有成功从事类似项目的经验,项目资金计划是否与项目建设、运行、维修成本相符;二是技术评估,包括技术设计是否科学合理,是否符合环境标准,全套设备结构、运行和维修程序是否完备。在经过严格的评定程序后,政府有关部门从投标人中挑选出合适的投资商。 (3)合同的签订 政府部门和中标人就工程建设质量、污染物处理、投资方式、经营期限、违约责任等事项进行协商,签订合同。此合同性质属于行政合同范畴,因而政府在合同的签订过程中处于主导地位。 6(4)项目建设经营 承建商应按合同的规定按时进行项目的融资和建设,项目完工后,项目公司(承建商或其委托人)全权负责此项目的经营管理,合理收取污染处理费用,以获得投资收益。 (5)项目转让阶段 在合同期满时,项目承建商无偿地将基础设施转让给当地政府机构,并且无保留地转让各项技术,以保证项目设施转让后能够正常运行。 参考文献： 1、 市政公用事业特许经营管理办法建设部令 126 号 2004.3.14发布 2、 建设部关于加强市政公用事业监管的意见建城2005154号 2005.4.10 发布 3、 城市污水处理特许经营协议示范文本
