1、1环境监管失职罪刑法适用之完善对策摘 要：作为渎职犯罪的一种，环境监管失职行为的入刑，表明了中国对环境保护的重视与远见。自环境监管失职罪从 1997 年刑法修订入刑适用至今，本罪在司法实践中，已出现不少法律适用上的困惑与难题亟需妥善解决。主要从环境监管失职罪的实施现状、存在问题、国外的相关规定以及中国所应采取的相关对策为视角，探求针对环境监管失职犯罪实施的完善对策，以期为环境保护起到加强作用。 关键词：环境监管失职罪；现状；入刑标准；措施 中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0289-05 一、环境监管失职罪概述 环境监管失职罪是指负有环境保
2、护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行环境保护监管职责，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的行为1。 新刑法第 408 条规定，犯有环境监管失职罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役” 。它是一种国家机关工作人员的渎职犯罪，是 1997 年刑法修订时，从原刑法规定的玩忽职守罪中分离出来单独规定的。 长期以来，中国对环境违法行为追究对象只限于污染企业的自然人2和单位，却忽视了主管环境监管工作的国家机关工作人员，在 1997 年刑法修订以前，中国对监管环境保护工作的主管人员，追究的责任也只是限于行政责任。但是环境污染后果的严重性与对环境责
3、任人员尤其是环境监管人员因渎职所承担的环境行政责任或者民事责任已严重不成比例。为严肃执法、督促环境监管人员依法履行其职责，1997 年刑法增加了环境监管失职罪，以发挥刑法的威慑作用，保护环境、惩治犯罪。 全国第一起环境监管失职罪的判定发在 2001 年，山西省晋城市中级人民法院对一起环境监管失职案件作出终审判决，阳城县环保局原局长赵璋信和原副局长赵余库因犯“ 环境监管失职罪” ，分别被判处有期徒刑 6 个月和有期徒刑 8 个月（缓刑一年） 。 该案基本案情：2000 年 4 月下旬，东峪庄村发生村民群体中毒现象。5 月初，阳城县环保局对新联友化工公司排放废水取样监测，查明废水COD 超标，下令
4、该公司停产整顿。中毒事件中共有 79 人出现中毒症状，先后有 49 人住院诊治，造成直接经济损失 1 472 119.92 元。2000 年 5 月 4 日，卫生部门对这一中毒事件作出了“隐匿性化中毒”的结论。经国家卫生部和省卫生厅组织专家进行调查分析，东峪庄村民中毒事件系因东峪庄饮用水源被化学物污染引起的中毒事件；致病毒物为硫氰酸盐2。事故发生后，省、市环境保护部门联合组成了污染事故调查领导组，投入大力人力进行调查，调查结果认定：东峪庄村民中毒事件是一起重大水污染事故。进过一审、二审审查，最终做出有罪判决。从上述基本案件可以简单得出环境监管失职罪的主要构成要件。 二、环境监管失职罪的构成要件
5、 3（一）客体要件 本罪侵犯的客体是国家对保护环境防治污染的管理制度。环境是人类自身赖以生存和发展的基础。保护环境是一切单位和每个公民应尽的义务，更是环境保沪部门及其工作人员的职责。环境保护部门的工作人员，因严重不负责任，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人员伤亡的，是一种严重的渎职行为，直接危害了环境保护部门的正常管理活动，因此，必须依法予以刑事制裁3。 （二）客观要件 本罪在客观表现出了严重不负责任的行为，造成了“重大环境污染事故” ， “公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果” 。具体表现为： 第一，环境监管人员具有严重不负责任的行为。不负责任是指行为人具有国家环境保护
6、法 、 大气污染防治法 、 水污染防治法 、 海洋保护法等法律及其他有关法律的相关规定的环境保护部门监管人员具有保护环境的职责，而不认真履行相关义务的行为。 第二，出现了“重大环境污染事故” 、 “公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果。本罪是结果犯，必须以危害后果的发生作为定罪量刑的法律依据。根据 1999 年 9 月 16 日最高人民检察院发布实施的关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定 （试行）的规定，涉嫌下列情形之一的环境监管失职行为，应予立案：造成直接经济损失 30 万元以上的；造成人员死亡 1 人以上，或者重伤 3 人以上或者轻伤 10 人以上的；使一定区域内的居民
7、的身心健康受到严重损害的；其他4致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的情形。 第三，环境监管人员的不负责任的行为与危害后果之间必须具有直接的因果联系。 （三）主体要件 本罪主体是特殊主体，即是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员。具体是指在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对资源的保
8、护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。负有环境保护监督管理职责的国家机关，既包括对环境保护工作实施统一监督管理工作的各级环境行政主管部门，也包括环境保护的协管部门，即依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理的其他部门4。 以上可见，环境监管失职罪的主体范围很广，并不局限于某一环境保护部门。只要负有对环境保护的职责义务就能够构成本罪主体。 （四）主观方面特征 本罪的主观方面包括故意和过失，故意形式主要表现为间接故意，即负有监管责任的义务人明知或者应该知道自己的行为会带来一定危害后果而放任其发生，过失即是行为人针对发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果而言
9、，是应当预见5却由于疏忽大意而没有预见或者虽然预见但却轻信能够避免，以致发生了这种严重后果。 三、环境监管失职罪的实施现状 虽然环境监管失职罪在 1997 年已经写进刑法 ，但是对本罪的实施上，现实的做法有点束之高阁，一直以来以冷条款自居。2001 年全国第一次开始实施环境监管失职罪以来，随着环境监管失职罪的首次运用于，本罪逐渐被运用开来，直至 2013 年，中国典型的环境监管失职案已有不少个，本文梳理了从北大法宝查找的仅被收录的三个环境监管失职罪精华案件以及最近的几个案件，我们可能会发现某些环境监管失职罪的问题。 从上述案件中可以看出，中国环境监管失职罪适用时反映的几个问题： （一）环境监管
10、失职罪的使用主体过窄 从表格中可以看出，被告主体仅局限于环保官员，而对具有环境保护职责的其他部门的行政责任人员甚至是政府人员的行为则不管不问。从这一现象变相地缩小了环境监管人员的主体范围，严重背离法律的宗旨。中国的政治体制下，一向喜欢把党员身份作为自己责任的缓和器，出现责任首先是党内处分，接着才是行政处分，最后是刑事责处罚。或许这就是政府官员除了贪污罪外极少涉及到刑事责任的原因。 （二）环境监管失职罪的处罚力度过轻 从上述内容可以看出，中国的环境监管失职罪判处的刑罚都比较轻，不但宣告刑比较轻，实行刑更轻。如上述表格中被判环境监管失职罪的王某，其被判处有期徒刑 6 个月，但是他同时被宣告缓刑，所
11、以，一般6情况下，王某是不会被执行有期徒刑的。而接下来的几个案子，处罚最重是有期徒刑二年 6 个月，稍微有人表现出良好的认罪态度，具有自首情节，就会被判处缓刑。之所以如此，最主要的原因或许就是中国刑法规定的法定刑罚羁轻。可以从上页表格中看出，环境监管失职罪的最高刑只有三年。 另外，环境监管失职罪处罚较轻还体现在它的立案标准方面。环境监管失职罪作为典型的结果犯，必须造成重大的环境污染事故或者造成严重公私财产损害。作为一种起诉限制，没有达到人民检察院公布的环境监管失职罪的立案标准，很多环境监管人员都合理地置身事外。 （三）环境监管失职罪这一罪名的适用力度不够大 上述案虽然只是几个精选的案件，却具有
12、较好的代表性。据不完全统计，2003 年 1 月至 2008 年 9 月，全国检察机关共查办的环境渎职犯罪331 人之中，环境管失职案 93 人，并逐年呈上升趋势8。值得注意的是，五年之中被判处环境监管失职罪的是 93 人，扣除不移交起诉的，五年内每年就几个环境监管失职案。所以，由此可见，环境监管失职罪适用频率之低。 四、法律应对 为了更好地贯彻保护环境政策、做好环境保护的事前预防工作与事后惩治工作全方位的威慑环境犯罪行为人，环境监管失职罪的立法完善与依法实施是我们做好环境法治的的必备工作。针对上述的环境监管失职罪的实施问题，本文觉得以下对策是有必要实施的。 （一）立法完善环境监管失职罪主体
13、71.各级地方人民政府 从上文已经得知，实践中，环境监管失职罪的主体只有环保局官员被适用，但是根据法律规定，环境监管失职罪适用于任何跟环境报护工作有关的行政官员。所以政府工作人员应当被纳入环境监管失职罪主体范围。这不仅在理论上是可行的，而且在实践上必要的。 （1）将地方政府纳入环境监管失职罪主体具有法律上的合法性 首先，根据刑法第 408 条的规定，环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。由此可见，环境监管失职罪的主体是国家机关工作人员，而不限于环保部门的工作人员。 根据中国国
14、家体制，环保局隶属于是地方政府，只是环保局的职能专业化了。但是环保局作为政府的专业化部门行使保护环境的、治理环境污染的责任。但是从逻辑上看来，环保局的作用就是政府权力义务的一部分，所以，各级地方政府官员也是环境保护的部门，负有环境保护的义务，符合环境监管失职罪的主体构成要件。 其次， 环境保护法第 16 条规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。1996 年发布的国务院关于环境保护若干问题的决定规定，地方各级人民政府的领导干部不得违反国家有关建设项目环境保护管理法规，擅自批准建设未经环境影响评价的项目，凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任9。 8（
15、2）将地方政府纳入环境监管失职罪主体具有事实上的合理性 环保局或者是其他具有环境保护职能的部门，都是隶属于各级地方政府的，都是为了实现地方政府的行政职能的。但是这种隶属性、这种尴尬的地位使得环保局人微言轻。很多情况下，当地政府为了引进外资增加本地 GDP，不惜以环境利益为代价，即使环保局的环评结果具有现实的危险性性。甚至在某种情况下，政府官员还会充当环保局的说客来发展经济，提升自己在任期间的业绩。所以在某种情况下，环境事故的根源不只是环保局的监管不力，某种情况下，是与政府部门分不开的。典型案件就是发生在去年的云南曲靖铬渣污染事件中“癌症村”的出现。 云南曲靖陆良化工企业要在陆良县兴隆村建厂时，
16、当地政府执意坚持引进该化工厂的原意就是为了提升本地经济 GDP 增长，县政府领导和县环保局副局长亲自到到当地说服村支书，最终造成 30 多人死于癌症。不幸的是，当地环保局和县政府领导人都没有被提起刑事诉讼。在这类案件中，环境监测数据的准确性与达标排放是不能保证污染不发生的，因为环境污染是一个由量变到质变的过程。所以要想真正预防此类案件的发生，政府的态度是很重要的。一旦出了事故，只追究环保局的责任是不能从根源上解决问题的。 所以，把环境监管失职罪适用主体延伸到政府领域公务人员，具有法律上的合法性又具有中国特色下的事实上的合理性。 2.降低环境监管失职罪的立案标准，提高环境监管失职罪的法定刑 通过
17、以上问题的分析可以验证某些学者的观点：“在为数不多的有关环境监管失职罪的刑事判决中，在一定程度上存在过渡轻刑化趋向。 ”109为了解决以上问题，有必要降低对环境监管失职罪的立案标准。最为主要的做法就是改变环境监管失职罪以重大环境污染事故和重大公私财产损害的出现为构成要件的现象。环境污染具有长期性、潜伏性和重大危害性，一旦出现污染后再治理，所投人力、物力和财力的数量就不能简单地估算了。所以保护环境的主要措施还是事先防伪，那么对应到刑法之中就是环境罪尽量减少结果犯。尤其是环境监管失职罪，要把这把环境渎职行为扼杀在萌芽阶段，对其他官员产生威慑作用，才有尽职尽责的可能性。 其次，完善环境监管失职罪的实
18、施，还应该提高环境监管失职罪的法定刑。由于刑罚过低，会使环境监管人员难免为了自身经济利益铤而走险，最终也就只有三年有期徒刑，外加表现良好的自首认罪态度，被判处缓刑还是有很大可能性的。所以三年的有期徒刑与监管人员的渎职带来的严重后果极端不成比例。为了有效地惩处犯罪分子，做到罪责刑相适应是必须的。在这点做得比较好的是韩国，韩国为了达到预防生态环境犯罪的目的，制定、公布了关于环境犯罪处罚的特别措施法 ，在故意犯罪中区分了危险犯和结果犯的法定刑。危险犯处一年以上有期徒刑，并处 2 000 万元以上 1 亿韩元以下罚金；犯以上的罪，致人伤亡的（结果犯） ，依据特别措置法出三年以上有期徒刑和无期徒刑，并处
19、2 000 万元以上 1 亿韩元以下的罚金。过失犯罪造成的处罚：业务上的过失，造成人身危险的处七年以下有期徒刑、拘役或 5 000 万韩元以下的罚金；结果犯处十年以下有期徒刑、拘役或 1 亿韩元以下的罚金11。随着十八大将“生态文明”纳入五位一体的中国建设格局、提出建设美10丽中国的口号，环保变得越来越重要，所以在发展经济的同时，要注重环境污染的预防性，技术预防、法律预防都是必须的，所以，为了威慑环境监管人员，提高环境监管失职罪的法定刑是必要的。 3.对达到环境监管失职罪立案标准的要坚决起诉，避免“以罚代刑”环境监管失职罪之所以适用如此至少，主要是因为对一些监管渎职行为的处置存在刑事惩罚缺位问
20、题。在 2008 年中华环保联合会召开的研讨会上，环境保护部环境监察机关局负责人披露的数字中，从19982002 年的五年间，全国发生重大环境污染事故 387 起，而因重大环境污染事故罪受到刑事追究至多不超过 25 起。在 20052008 年间，因环境犯罪而被追究刑事责任的案例，每年只有两寥寥几起，而从 2005年起，仅环境突发事件每年就有 150 起，差不多每天就有一起10。虽然公布数据不单指环境监管失职罪，但是却也被包括其中。除去起诉的刑事案件，剩下的基本是通过罚款的行政手段解决的。更不堪容忍的是按照行政处罚法的规定罚款数额，造成了严重的守法成本高、违法成本低的怪圈。所以，为了实现刑法的最后保障和威慑作用，及时起诉，减少以罚代刑是现行条件下进行环保的可行之路。 五、结语 布坎南所著的同意的计算一书，深刻的研究探讨、揭示了经济人动机，即每个人在作出决定时总是寻找自身利益最大化，而他在规则的理由一书中，又分析了这种经济人本质对政治领域的影响，就是政府官员在任期间的行为总是想尽办法追求自身政治利益最大化，在这
