1、1行政体制改革视角下地方政府执行力阻滞及其治理研究【摘要】提升地方政府执行力是目前我国面临的重要课题。近年来，随着我国政策科学化、民主化进程的加快推进，地方政府的执行方式不断改进，但地方政府执行力仍存在着选择执行、象征执行和机械执行等诸多阻滞现象，影响着政府行政效率，动摇着党和政府执政的合法性基础。造成执行力阻滞的因素众多，但追根溯源在于体制的缺陷。为此，本文深入剖析了当前行政体制下我国地方政府执行力阻滞的因素，并在此基础上提出了提升政府执行力的治理措施，以期能够对我国服务型政府建设有所助益。 【关键词】行政体制 地方政府 执行力阻滞 治理 党的十八大报告中指出，加快行政管理体制改革，建设服务
2、型政府。这本身就包括对提升我国各级政府执行力的要求。根据我国当前行政体制现状，党中央和国务院提出政府执行力与行政体制改革问题，这充分体现出我国政府对这两个现实问题的高度重视。因此，以我国行政体制改革为视角研究我国地方政府执行力迫在眉睫。那么，行政体制改革与地方政府执行力有何种联系？现行体制下我国地方政府执行力如何？行政体制改革视角下如何加强地方政府执行力的建设？本文试对这些问题进行探讨。 一、行政体制与地方政府执行力的相关性阐释 2行政体制，又称行政管理体制，即政府部门的行政管理的体系与制度。行政管理体系包含的内容很广，包括机构的设置、组织的形态等。政府执行力是政府的能力手段，是政府为了实现政
3、策目标而体现出来的能力。地方政府执行力主要是指地方政府为了实现社会公共利益而体现出的能力。由于地方政府拥有的资源众多，为了实现政府的行政目标会体现地方政府的权威力和意志力。目前，我国的行政体制存在一些问题和缺陷。地方政府机构内部的设置不尽合理，职能转变不到位，法律制度不完善等问题致使地方政府执行力阻滞。如果不能够认真对待这些问题，很大程度上会影响地方政府职能的行使。同时，我国当前行政体制改革推行的时间紧、进度快，对地方政府执行力的提升又产生了新的要求。提升地方政府执行力是保证中央政令畅通的迫切需要，影响着我国行政体制改革的发展大局，关系到人民群众生活水平与生活质量乃至国家的长治久安。 二、行政
4、体制视角下地方政府执行力阻滞的表现及其成因 （一）我国地方政府执行力阻滞的表现 作为中央政府和人民沟通的桥梁，地方政府和人民的日常生活息息相关。因此，提升政府执行力在地方政府具有重大意义。当前，社会转型期下利益关系日益多元，各类矛盾集中凸显，地方政府经常会在执行过程中出现执行不顺畅乃至停滞不前，进而导致政策目标不能圆满实现的情形，这种现象即地方政府执行力阻滞。当前，地方政府执行力阻滞主要表现在以下几个方面： （1）选择执行。一些地方政府在执行上级政策时往往追求自身效用3的最大化，对上级政策原有的精神实质或部分内容任意过滤，置国家的政策原则于不顾，只选择对自己有利的部分贯彻执行，导致上级政策无法
5、完整地落到实处。的确，地方政府在权力实施战略目标的过程中面临着选择的问题：一是有些执法部门相关人员的素质不高，同时还存在谋私心理，加之对政策的了解也不深，在执行的过程中就出现了执行不当的局面，这在一定程度上损害了地方政府的良好形象。第二，由于在新旧行政管理体制之间存在不协调的问题，导致部分执行人员出现政策执行不配套的问题，造成了新旧体制之间的矛盾，这也给执行带来了极大的不便。 （2）象征执行。一些地方政府在执行中央和上级政策过程中，以文件落实文件，以会议落实会议，只做表面文章，并不去切实执行，使上级政策成为一纸空文，有的尽管在形式上、名义上符合政策要求，但实质上却与政策目标背道而驰，这极大地浪
6、费了公共资源，严重损害了公共政策的严肃性和权威性。根据我国相关法规的要求，政府必须坚决落实“环保第一审批权”制度，据此要求，市里在引进新项目时首先必须通过环保部门的审核。然而在某些地方，这种审核并没有严格执行，通常采取“先引进、后申报”的方式，在工程建设竣工后才请环保部门进行审核，不能通过的话，则利用各种非法手段和暗箱操作方式对环保部门施压，以此来通过审批。 （3）机械执行。地方政府接到上级的命令时，对于其中的涵义不能完全理解、领会，在政策执行的过程中，不考虑本地的实际情况，而是按照文件“教条”的执行，简单的执行，这样的执行力就会变得机械化，4缺乏灵活性与创造性。长达数千年的“官本位”思想的影
7、响，领导干部有了一定的懒惰性，在执行政策的过程中，习惯了简单机械的执行，固政策执行的效果不是很好，甚至有时还会出现负面的影响。地方政府表面是在执行相关的政策，实际上却是在应付上级。同时某些地方政府的执行方法比较野蛮，扭曲了执行的本意，降低了执行效力。强制执行往往导致诸多矛盾的产生，影响国家相关政策的顺利实施。 （二）现行体制下我国地方政府执行力阻滞的原因分析 地方政府是中央制定及实施政策的载体和基础，其执行力的高低直接关系到社会的稳定与和谐。造成地方政府执行力阻滞的因素众多，但追根溯源，笔者认为地方政府执行力阻滞的根本原因在于体制的缺陷，包括以下几个方面： （1）地方政府官员的经济人取向。由于
8、地方政府的执行主体是经济人，自然而然会做出自身利益最大化的选择，这在一定程度上导致地方政府执行力阻滞。下级地方政府执行主体出于对于自身利益最大化的选择，往往会出现对上级政府政策的歪曲、选择甚至抵制执行的现象。与此同时，地方政府在以 GDP 为考核标准的机制下，出于对自身政绩和地区发展的考虑，在公共政策执行过程中往往忽视与公众利益直接相关的政策，而偏好执行与直接经济利益相关的政策，由此导致涉及公共利益方面政策的执行效率低下。此外，地方政府官员经济人取向下的公共精神的缺失，也导致了执行力低下。公共精神的缺失是指政府部门在面临自身利益和公共利益的选择时，其会毫不犹豫地选择自身利益而抛弃公共利益。作为
9、为社会提供公共服务的政府，在执行力上失去了公共精神，5就会偏离正常的发展轨道，造成政府公共权力滥用的局面。 （2）地方政府执行监督机制不完善。对行政执行进行有效监督是提高执行力的保障。目前我国的执行责任监督体系很不完善。一是对政府执行活动的监督方式不合理。长期以来，我国监督工作的重点一直放在“救火式监督”和“失火后监督”上，注重事后追惩而忽视事前预防和事中控制，轻视“防患”监督。二是专职监督机构缺少独立性，缺乏监督的力度。目前我国行政监察机关实行双重领导体制，缺乏必要的独立性，造成监督严重乏力。三是多元的外部监督整体效率低。我国的行政外部监督涵盖了政党监督权力机关监督及社会监督等监督主体，多元
10、化的监督存在职能交叉重复、职责权限不清和缺少沟通、配合和协调机制的现象，致使监督整体功能不强，缺乏监督合力。四是相关的监督法律相对缺乏，政府执行的诸多行为仍处于“虚监” 、 “弱监”的“盲点”上。 （3）地方政府责任绩效考核不科学。当前政府执行力阻滞，与政府责任绩效考核制度不完善有很大的关系。一方面，目前中央政府仍实行以 GDP 为主的考核标准，地方政府在 GDP 指标的刺激下，热衷于经济建设而忽视环境保护、社会管理等与公众利益密切联系的政策方针的贯彻落实，导致地方政府在执行涉及公共事务方面的政策时会出现执行不力的情况。另一方面绩效评估目标不明确。一些地方政府的绩效考核目标不是对公务员完成职责
11、的表现和实绩进行实事求是的评价，也没有将评估结果作为奖惩、辞退、职务任用以及升降等实施的基础与依据。尤为重要的是，缺少对执行力的问责机制。目前我国已经建立起了制度化的对于重大责任问题的问责制，但却没有普遍把政府执行情况纳入问责的6范围，即便是一些地方政府为提高行政效能对不执行进行问责，却由于出台的问责条例过于笼统、不具有较强的操作性，使责任追究制度得不到彻底执行。 三、行政体制改革视角下提升地方政府执行力的治理措施 地方政府执行力阻滞，既不利于政府管理创新，也不利于党和政府执政合法性的巩固。因此，提升我国地方政府执行力水平，增强政府的行政效能，可以推动我国社会主义改革建设事业顺利进行。为此，我
12、国各级地方政府需要克服行政执行力阻滞问题，系统思考，整体谋划，全力提升行政执行力水平。我国在行政体制改革下，提升地方政府的执行力可以从以下几个方面入手： （一）提高行政工作人员素质，加强执行力文化建设 行政人员是执行中的核心要素，提升政府执行力的关键在于培育优秀的行政人员。为此，要强化行政人员的责任性，严格界定他们在执行中的行政责任、政治责任、道德责任和法律责任，同时实行执行目标责任制，实现责任落实个体化、责任主体明晰化和责任层级清晰化。要营造积极学习的组织氛围，行政人员健康的执行心态在很大程度上是建立在他们正确的人生观、价值观和世界观基础之上的，因为正确的人生观、价值观和世界观有助于他们坚定
13、理想和信念并抵制各种错误倾向。而要树立起正确的“三观” ，就需要行政人员不断加强自主学习，提高自身的理论和政治素养。为此，需营造一个积极学习的组织氛围，不断调动行政人员学习的主动性。同时，要建立向上的执行力文化，在执行过程中作为一种无形的力量，执行力文化能够潜移默化地影响行政人员对待执7行的观念和心态，有助于引导行政人员以更好的心态落实各项执行任务。（二）完善执行监督机制，强化监督体系建设 我国各级地方政府应按照权责一致的要求落实各层级、各部门所承担的责任，推进执行监督的法制化、制度化和规范化建设，增强监督的可操作性和实效性，从而提升行政执行力。针对我国的实际情况，可采取如下措施：一要提高政府
14、政务的透明度。地方政府应充分尊重人民的知情权，公开其筹划或正准备进行的各项工作，避免公开事物的形式化，便于民众对政府重要工作进行监督。二要建立一个相对独立的监督部门。相对独立的监督机构能够保证监督的有效性，能够避免因上级单位干涉而影响其监督公正性，同时对加强政府日常工作、保障上级政策的切实执行、提高地方政府工作效率等都具有十分重要的意义。三要落实和完善社会监督制度。借助媒体等机构以及公众的力量对地方政府进行监督，同时，注重完善举报制度，公民对政府部门不合理工作的举报要给予重视和充分研究，一经查证，决不姑息。除此之外，也要注意各种法律法规的建设，为我国地方政府接受监督提供制度保障。 （三）强化责
15、任追究，建立地方政府执行力的绩效考评制度 建立相配套的绩效考核与问责制度，才能保证地方政府执行力的稳步提升，促进其工作效率的不断提高。一方面要建立科学的绩效考核制度。调整考核标准，不再以 GDP“论英雄” ，应加入如环境指标、民生指标、公众满意度等其他相应指标共同构成的综合绩效考核标准，对地方政府执行力进行长期专项评估，以促进执行力的提升。同时，把优胜劣8汰竞争机制和严格的奖惩措施引进到公务员激励机制中来。另一方面要建立落实对执行不力的行政首长问责制度。对于行政部门存在的不认真履行内部管理职与责行政管理职责等情况，执行决策不力以及违反规定进行决策，应对部门行政首长予以问责。此外，对于行政不作为
16、、不履行法定职责、乱作为的，要严肃追究当事人以及主管领导的相应责任。为了完善对执行不力的问责制，可考虑制定统一的对执行不力问责的法律法规，科学明确规定执行不力的认定、问责的程序和问责的方式等。 参考文献： 1薛瑞汉.地方政府执行力：现存问题及对策研究J.北京行政学院学报，2008， （3）. 2张创新，韩艳丽.服务型政府视阈下政府执行力提升新探 J.中国行政管理，2010， （10）. 3楚德江，黄昕.政府执行力：阻滞因素与政策选择J.吉首大学学报，2013， （7）. 4张波.责任政府视域下的政府执行力建设研究J.理论探讨，2013， （3）. 5梁栋.提高政府执行力的责任治理及路径选择J.齐鲁学刊，2011， （6）.
