1、1论南海问题“东盟化”的发展【内容提要】冷战结束前，南海问题并未进入东盟的议事日程。自1992 年首次关注南海局势以来，东盟正逐渐加大介入南海问题的力度，逐渐形成了南海问题的“东盟化”构想。根据这一政策构想，东盟希望按照“东盟方式”确立的原则解决南海争端，同时以国际法编织的规则网络约束中国在南海的行为。东盟既宣布在南海争端中保持中立，又推动南海问题“东盟化” ，表明它在这一问题上的矛盾心态。东盟推动南海问题“东盟化”背后的驱动因素，既有东盟作为地区组织的总体利益考虑和东盟部分国家的推动，也有区域外大国的干预。从长远看，南海问题“东盟化”面临着内部分歧严重的困难，但短期内却极有可能为东盟创造进一
2、步介入南海问题的机会，特别是通过制定南海行为准则而深度介入南海问题。南海问题“东盟化”可能使中国今后在处理南海问题时不得不面对更多来自东盟“集体行动”的压力。中国应在南海问题上坚守底线，利用好围绕南海问题的两组矛盾，抓住关键国家，推动东盟在南海问题上扮演更加积极的角色。 【关键词】南海问题 东盟化 驱动因素 未来发展 中国对策 【作者简介】赵国军，上海社会科学院国际关系研究所助理研究员、博士 【中图分类号】D827.66 【文献标识码】A 2【文章编号】1006-1568-（2013）02-0084-100 2010 年以来，随着南海局势的持续升温，东盟加大了介入南海问题的力度。2012 年
3、7 月，东盟柬埔寨峰会 45 年来首次未能发表联合公报，其根本原因在于东盟内部在南海问题上存在严重分歧。但随后东盟外长会议勉强通过的关于南海问题的六项原则声明，又在一定程度上体现了东盟在该问题上仍凝聚了最低限度的共识。这一貌似矛盾的表现，说明作为整体的东盟在南海问题上的态度仍不够明朗，其总体政策立场仍在塑造过程中。很大程度上，东盟在南海问题上究竟持何种立场不仅引起中国和世界的广泛关注，也是考察南海问题是否东盟化甚至国际化的关键指标。 笔者认为，东盟正尝试通过加大介入南海问题的力度，特别是通过既避免南海问题国际化、又实现该问题的“东盟化” ，从而提升东盟在地区事务中的影响力，提升东盟的集体行动能
4、力。当然，导致东盟如此行为的还有东盟内部少数国家的推动以及区外大国的干预等原因。尽管长期看南海问题“东盟化”面临着难以达成内部共识的重大挑战，但短期内却极可能为东盟带来深度介入特别是通过制定南海行为准则介入南海问题的机遇。这将使中国在今后处理南海问题时可能面对更多来自东盟“集体行动”的压力，进而为中国应对南海问题的战略和政策构成重大挑战。 一、南海问题“东盟化”：内涵与特点 南海问题“东盟化”是一个长期和渐进的过程。在 1992 年以前，作为一个正在成长中的地区组织，东盟对于南海问题并没有加以特别关注。3冷战后期，东盟担心的是越南在本地区的扩张主义行为，因此对于 1988年的中越南海冲突，并未
5、做出任何集体层面的反应。1990 年，东盟重要成员国之一印尼在加拿大政府的资助下，开始主办关于南海问题的非正式研讨会，研讨如何应对南海的潜在冲突。在 1991 年于万隆举行的第二次会议上，相关工作组提出了南海问题倡议方案。 这些非正式研讨会主要关注如何建立信任措施、共同开发以及某些功能性合作，如防止海洋环境污染问题等，并没有涉及复杂的主权争端议题。 东盟作为集体首次在南海问题上表达官方立场是在 1992 年。在当年7 月于马尼拉召开的东盟六国外长会议上，菲律宾利用东道主的优势，不仅将南海问题正式列入东盟探讨的议程，还形成了东盟第一份关于南中国海问题的东盟宣言 （即马尼拉宣言 ） 。 宣言提出应
6、以和平方式解决南海争议，鼓励各方采取克制行动，以东南亚友好合作条约确立的原则作为制定南海国际行为准则的基础等。 Ibid. 对于这份由东盟单方面制定且没有明确提到中国的宣言，东盟希望中方能够签字认可，但中方没有同意，仅表示尊重该宣言确定的原则。此后，东盟历届外长会议均在联合公报中提及南海问题，强调各方应遵守宣言。 1995 年 3 月，中国与菲律宾在美济礁发生摩擦。当年的文莱东盟外长会议发表关于南中国海最近局势的声明 ，对南海局势表示关注，要求有关各方恪守 1992 年的东盟马尼拉宣言 。这是东盟首次明确针对南海问题发出的集体声音。1996 年雅加达东盟外长会议开始提出有必要制定南海行为准则。
7、1998 年东盟河内峰会接受了这一提议。2002 年 11月，东盟与中国在柬埔寨金边签署南海各方行为宣言 。这一宣言是中4国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件。2011 年 7 月 20 日，在印度尼西亚巴厘岛举行的落实南海各方行为宣言高官会签署了宣言后续行动指针。2012 年 7 月，柬埔寨召开东盟外长会议，由于成员国在南海问题上存在分歧而未能发表联合公报。在印尼外长马蒂的斡旋下，东盟发表了关于南海问题的六项原则。 至此，东盟关于南海问题的基本立场日益清晰，其核心概念可概括为南海问题“东盟化”方法，具体内涵包括以下几个方面。 首先， “中立、和平”是东盟在南海问题上的基本主张。 一方面
8、，作为地区组织，自从 1992 年首次就南海问题表明立场以来，东盟多次强调，它在南海争议问题上不持立场，南海争议应由声索国通过和平谈判解决。例如，在东盟和中国于 2002 年签署的南海各方行为宣言中明确规定， “由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。 ”2011 年 7 月，在印尼举办东盟地区论坛期间，东盟秘书长素林?比素万强调，东盟本身不是南海争端中的一方，东盟作为一个集体希望各方能够和平解决争端。在 2012 年 7 月于柬埔寨召开的东盟外长会议期间，东盟没有同意菲律宾和越南将中菲黄岩岛争端写入联合公报的要求。对此，东盟轮值主席国柬埔寨外交大臣贺南洪
9、指出，南海问题是东盟一些成员国和中国之间的双边问题。 泰国、老挝、缅甸、新加坡、印尼等东盟成员国都不希望东盟卷入南海主权争端。作为非主权声索国，印度尼西亚持中立立场。2012 年 6月 21 日，印尼国防部发言人哈廷德否认有关印尼、菲律宾、越南和文莱四国将在印尼纳土纳群岛附近海域进行联合巡逻的报道，强调南海问题5应当由主权声索国通过双边渠道解决。2012 年 9 月，新加坡总理李显龙在访华的一次演讲中指出，东盟不应该在南海争端中“选边” ，而应该采取一个中立、有远见的立场，鼓励和平解决这一争端。新加坡巡回大使许通美认为，作为一个整体，东盟在南海主权和划界纠纷中没有集体立场。东盟不支持也不反对四
10、个成员国对南海主权的要求。因此，要求东盟在南海主权争端中保持中立是绝大多数东盟国家的立场，也反映在东盟历次关于南海问题声明的原则之中。 另一方面，东盟一贯主张通过和平与对话的方式解决南海争端。东盟自成立以来一直自认为是地区安全和稳定的维护者，而南海问题也被东盟视为“在处理地区冲突中发挥作用的一个例子。 ”东盟反对在南海问题中诉诸武力。因此，管控南海危机、防止南海发生冲突将证明东盟国家有能力和平处理分歧，维护地区和平稳定。从以和平手段解决南海问题方面看，东盟历次通过的宣言都阐明了这一点。1992 年 7 月，东盟在马尼拉发表的东盟关于南海问题的宣言中指出， “必须用和平的手段而不诉诸武力解决同南
11、中国海有关的一切主权和管辖权问题。 ”而东盟最新达成的关于南海问题的六项原则声明也强调“各方继续保持克制，不使用武力。 ”东盟之所以特别强调和平解决的重要性，是因为一旦南海爆发冲突，将危及东盟作为地区安全维护者和协调者的形象，也会损害东盟国家的经济、政治和安全利益。 其次，不支持南海问题国际化，但主张由东盟主导南海问题。尽管菲律宾和越南不遗余力地拉拢区外大国介入南海问题，但东盟绝大多数国家并不支持南海问题的国际化。新加坡前外长杨文荣 2011 年 3 月在新6加坡议会的讲话中也指出， “一些国际关注是有助于南海主权纠纷的和平解决的，但是国际化双边纠纷将会有灾难性的结果。 ”2012 年 4 月
12、 4 日，柬埔寨首相洪森强调， “南海各方行为宣言是中国和东盟十国之间签署的，不涉及任何外部力量。因此，任何中国与东盟以外的国家和势力都不能干涉这一议题，中国和东盟对此持有相同的立场。 ” 从东盟发布的官方文件及其高官在各种场合的表态来看，作为一个集体的东盟也不支持南海问题的国际化。2012 年 6 月，东盟秘书长素林?比素万在参加世界经济论坛时指出，鉴于东盟和中国之间亲密的贸易关系，为了确保南海问题不会破坏这一关系，双方不仅必须自己解决南海争议，而且也要向世界展示，双方能够处理好这一争议。 不过，素林?比素万作为东盟秘书长的上述表态同样表明，尽管东盟宣称自己不是争端的一方，在涉及南海问题中的
13、具体主权争端时保持中立，也反对南海问题的国际化，但却并不愿意将南海问题的主导权拱手让出，而是已然将自身视为南海问题当仁不让的一方当事者。而东盟不支持南海问题国际化的主要目的，就是希望由东盟来主导南海问题的解决。这符合东盟一贯主张的“地区问题地区解决”的思维模式。从 1992年的东盟南海宣言、2002 年东盟与中国签署的南海各方行为宣言 、2011 年落实宣言后续行动指针，再到 2012 年的南海问题六项原则等政治文件，处处都体现出东盟在南海问题上“以我为主”介入南海的战略意图。南海问题已经成为东盟系列会议无法避开的话题。在 2009 年 4月泰国芭堤雅召开的东盟峰会发表的联合公报 ，只有两条涉
14、及南海问题。2010 年，在美国国务卿希拉里公开表示“南海问题涉及美国利益”7后，公报有四处提到了南海问题；2011 年的联合公报则增加到了五条。东盟正在努力将包括东盟地区论坛在内的多边平台打造为讨论南海议题的主要场所。 最后，强烈主张诉诸国际法及其原则解决南海争端。从历史上看，东盟国家对于通过国际法解决领土主权争端抱有很强的偏好。对于南海争端，东盟更加强烈倾向于要求各方将争端诉诸国际法解决。东盟主张以联合国宪章的宗旨和原则、1982 年联合国海洋法公约 、 东南亚友好合作条约 、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则。在相关国际法中，东盟对于 1982 年的联合
15、国海洋法公约给予了特别的重视，认为南海各方应尊重包括联合国海洋法公约在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。在 2012 年 7 月达成的关于南海问题的六项原则中明确指出， “全面尊重包括联合国海洋法公约在内的、被国际社会广泛认可的国际法，以及依据联合国海洋法公约在内的、被国际社会广泛认可的国际法和平解决有关争议。 ” 从东盟目前正在草拟的南海行为准则来看，东盟极力主张行为准则的国际法性质，即必须具有法律上的约束力。由东盟单方面提出的草案很可能会规定，行为准则应尊重和遵守联合国宪章 、 联合国海洋法公约和各种规定和平解决冲突的国际法原则。在此基础上，有可能将设立管理和管制相关国家
16、在南中国海行为的机构，以及为避免军事冲突而建立合作及争端管理机制。而东盟提出的争端解决机制，其中就包括成立东南亚友好合作条约高级委员会，来专门负责处理南海争8端。如果南海争端在该委员会不能得到解决，就要通过包括联合国海洋法公约在内的国际法机制解决。从东盟单方面推出的南海行为准则的这些内容来看，东盟显然十分重视以国际法编织的规则网络来约束中国在南海的行为。 随着东盟推动南海问题“东盟化”方法的逐渐形成，这一政策立场的三个特征也日益显现。首先，它只是东盟各国达成的“最低共识” 。由于东盟各国在南海上的利益各不相同，对于南海岛屿主权争端的立场也并不一致。柬埔寨、老挝、泰国等非主权声索国支持中方双边解
17、决领土争端的主张。在南海窃据中国岛礁的菲越等国则希望东盟能够卷入南海主权争议。马来西亚和文莱虽然属于主权声索国，但寻求的是相对温和的渐进方式。新加坡尽管不是南海主权声索国，但出于平衡中国地区影响力上升的需要，以及对所谓“航行自由”的维护，并不反对区外大国介入南海问题。可见，由于各国对于南海争议的立场并不完全一致，要将这些分歧严重的利益诉求糅合进东盟的大框架之中并非易事。但东盟成立以来的实践表明，它最善于在东盟各方中寻求共同利益的“最大公约数” 。正如印尼总统苏西洛所说，在复杂问题中寻找共同立场是东盟对外关系的传统和政治文化，也就是被外界普遍认同的“东盟规则” 。作为强调协商一致的较为松散的地区
18、组织，东盟能够也只能在各方利益中寻求平衡，因此东盟南海立场最终是东盟内部各国利益“合力”作用下的折中结果，是东盟各国“最低共识”的体现。 其次，它是“东盟方式”运用于南海问题的具体体现。东盟在其长期的发展过程中，逐渐形成一套适用于处理地区事务的原则和方式，即 9“东盟方式” ，包括强调非正式性、高度协商一致的决策过程及和平解决争端等。此外，在不干涉主义原则上衍生出来的“区域自治或地区问题地区解决”以及“在地区争端中保持中立” ，也被视为“东盟方式”的内在要素。 “东盟方式”最大限度地适应了东南亚地区各国具有不同社会制度、历史文化和价值观传统的现实，维系了东盟的生存、发展和壮大。“东盟方式”所蕴
19、含的上述观念和原则，在一定程度上体现在东盟对南海问题的认知与反应上。在东盟关于南海问题的马尼拉宣言中明确建议， “有关各方以东南亚友好合作条约的原则作为制定南中国海国际行为准则的基础” 。这在 2002 年与中国达成的南海行为宣言中得到重申。在 2012 年 7 月出台的解决南海问题六项原则中，东盟更是要求有关谈判应符合东盟宪章 、 东南亚友好合作条约组织 、 东盟南海宣言等的精神。这表明东盟一直希望将其倡导的观念和行为模式运用到南海问题的解决之中。 最后，它是一个矛盾的结合体。一是推动南海问题“东盟化”与反对国际化之间的矛盾。东盟在南海各方行为宣言中主张南海主权争端应由当事国直接以双边方式解
20、决，反对南海问题国际化，但却一再在东盟系列会议中讨论南海问题，变相地将南海问题“东盟化” 。二是宣称中立和实际操作中的倾向性存在矛盾。尽管东盟宣称在主权争端中保持中立，但对其成员国菲律宾和越南违反南海各方行为宣言的行为却从未予以谴责，反而要求制定主要针对中国的有约束力的南海行为准则 。 二、南海问题“东盟化”：驱动因素 10经过冷战后二十余年的发展，南海问题“东盟化”方法正日益形成，并呈现出影响力日增的势头。东盟之所以大力推动南海问题“东盟化”这一明显有别于中国、美国以及该组织内部少数成员国的鲜明立场，甚至表现出诸多矛盾与模糊之处，主要是受到以下三个利益因素的驱动。 首先，东盟视自身为南海问题
21、的“利益攸关方” 。 如前所述，东盟声称自身在南海问题上是中立的。但这种中立很大程度上是相对的。作为一个地区组织，东盟要完全超越其成员国利益而保持客观公正并不容易。尤其值得关注的是，随着东盟一体化的进程加快，东盟未来可能从目前的中立立场逐步发展到有限的倾向性立场。一个迹象就是，在 2012 年达成的东盟外长关于南海问题的六项原则声明中，并没有提到它在南海各方行为宣言中承认的“南海争端由直接相关的主权国家解决”的立场。 换句话说，东盟在南海问题上的所谓中立具有两面性：尽管宣称对南海主权争端持中立立场，但又认为自身是南海问题的利益攸关方。东盟认为南海问题涉及它作为地区组织的整体利益。一是地区和平与稳定的战略利益。南海问题“被东盟各国政府普遍视为后冷战时期东南亚的主要冲突爆发点，它也对东盟的团结以及有关和平解决争端的规范构成了严峻的考验。 ”因此，从东盟的角度看，南海问题如果处理不当，必定会危及地区稳定，而地区稳定又是与地区各国的经济利益紧密相关的。东盟秘书长素林?比素万认为，如果亚洲国家不能消除就如何解决南中国海问题方面存在的分歧，投资者对亚洲局势是否稳定的看法可能会受到不利影响。因此，防止南海地区局势失控是东盟南海立场的主要出发点。
