1、农村土地改革的方向中国经济发展到了最为关键的路口。长期推动经济增长的“投资、出口、消费”三驾马车，投资失灵，出口乏力，仅靠消费来着力，但目前占有人口多数的农民收入过低，消费有限，消费“有劲无力” 。 回顾历史，中国每一次经济发展和历史面貌的改变都得益于农村土地改革。中国共产党政权的取得在于第一次农村土地改革，即打土豪分田地；改革开放成绩的取得归功于第二次农村土地改革，即农村家庭联产承包责任制的实施；现在中国经济发展的关键仍然在于第三次农村土地改革，增加土地流转。 中国仍然实行二元制的土地制度。农村是土地集体所有制，城市是国家所有制。根据土地管理法 ，农村集体所有的土地不能直接进入市场转变为非农
2、业用地。城市的房地产市场化改革从 1988 年的住房制度改革后展开。10 多年的改革中，住房的商品化势不可挡，但土地要素这一块并未真正放开。中国农民的土地问题不解决，其他几乎所有的经济社会问题乃至政治问题都不可能从根本上解决。 第一，只有进一步深化土地制度改革，加速土地流转，才能增加农民收入，从而解决消费拉动经济发展问题（经济结构调整与经济发展方式转变） 。中国农村人口占 80%以上。中国要改变过于依赖外贸和出口拉动经济增长的状况，就要启动内需。要启动中国人的消费，关键是要启动农村的内需。要启动农村的消费就要提高农民的收入。为提高农民收入，前几年中央免除了农业税、农业特产税等。但是仅靠免税完全
3、不够，且免税成果已为农业生产资料价格上涨所抵消。中国农民仍然处于种田亏本状态，农业生产成本太高、收益太低，粮食收购价格很低，相反地，农用生产资料价格却很高，形成了很大剪刀差。改革开放后这种状况并没有得到根本改变。前几年新农村的建设如火如荼。但是后来差不多都揠旗息鼓了。因为新农村建设的推动主体是地方政府，不是农民，农民得到的实惠太少。农民要成为土地的主人，成为新农村的主人，成为土地的主人，实现土地流动、转让，让土地能够成为农民的财富、资产，才能让农民带资入城，才能让农民得到失地补偿，增加收入和收益，才能增加消费，从而拉动经济增长，实现中国经济发展方式的转变。 第二，深化土地改革，加速土地流转，农
4、村土地向大户集中，向种田能手集中，实行连片规模化、机械化和现代化经营，才能让更多农民从对土地的依附中解放出来，解决农村劳动力转移问题，增加廉价劳动力支持工业发展。城市比农村更缺乏廉价劳动力，是当前中国资源配置调整的根本特点。中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，是农村廉价劳动力在大体自由的市场环境下，源源不断地流向城市。这也是中国经济成长的核心“秘密” 。没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。中国的城镇化率在过去 20 年内，平均每年提高 1.2%以上，超过了世界历史上任何大国城市化最快时期的速度。中国以往几十年快速经济成长，得益于城市化；未来 20 年到 30 年还可能借城市化之力
5、，实现经济的持续增长。而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在 30%-60%之间，为快速城镇化阶段。未来 5 年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到 2015 年我国城市化率将达到 53%左右，城镇化率年均增长 1.1 个百分点。这意味着每年城镇人口将新增 1700 多万。必须有数万人以上规模的专业型小城市，必须有数十万人以上规模的综合性大城市，经济上才有可持续性。如果天时地利人和加社会保障，中国农村人口占总人口的比重，再过 25 年左右的时间将下降为 20%左右，大部分作为城市居民将住进城市中。未来中国的现代化工业，需要兼业农民和“农转非”来支撑。
6、 第三，深化土地改革，加速土地流转，增加土地供应，才能降低城市土地高价，缓解房地产供应紧张问题，解决经济发展泡沫问题。农村集约用地，多余的建设用地投入市场，是改变中国目前土地价格高高在上的核心举措。要房改必须先土改，土地政策理顺了，房地产市场才能一顺百顺。20002010 年，全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。中国房产价格过高，一方面是房地产转让方式造成的，但根本的则是土地垄断供应造成的。以招标拍卖挂牌为主的城市土地出让本来是为了提高土地使用效率和防止腐败，但又出现地方政府过于追求“土地财政” ，以推高土地价格来谋取土地出让收入最大化的偏好，造成土
7、地价格居高不下，上涨幅度高于快于房产上涨幅度。改变现状的最好方法就是，通过给予农村和城市等同的土地权力待遇，深化农村土地改革，使农民手中的土地资源转变为土地资本，真正将农村集体土地权力放开，增加土地总体供应和增加城市土地供应。要实现农村与城市土地同等待遇，必须改变农村土地使用权、所有权不能质押、抵押的禁区，并赋予农村集体土地买卖和转让的权力；必然要允许农村经济组织和农民采取多种方式增加土地流转。使农村集体建设用地和宅基地直接入市，基本上让农村集体成为土地市场的供地主体。争取国有土地和集体土地多头供应，改变目前的国有土地垄断供应的现状，形成多元供地局面，打破长期以来的政府集中控制，使土地市场供方
8、的竞争机制有效发挥作用，允许农村集体土地，特别是城郊的农村集体土地合法入市。开发企业可以与城郊农村经济组织开展多种方式土地合作，以压缩拿地成本，降低市场风险。尤其在城乡建设用地碰撞激烈的城郊地区，竞争机制能明显平抑地价。同时，通过农村土地出让，农民可能带资入城，在城市安家落户，且城市土地与农村土地基本同权同价，让农村土地流转，城市土地供应增加，乡镇、农村住宅用地总体增加，才能从根本上更好解决农转非人口住宅用地。只有在产权改革完成后，农村经济才能真正融入市场经济大环境，城市里的资本才能在农村成功着陆，农民才能真正从土地的农业化和非农化运作过程中获益，打破城乡二元结构，一体化统筹发展。实际上，农民
9、土地交易权扩大的脚步已经无法停止，现代农村土地产权改革已经成为不可阻挡的潮流。以城带乡，以工促农，提高农民收入水平才不会仅是一句口号。 笔者认为，农村土地改革的方向应该是建立以保护耕地国有制为主体，实行农村宅基地私有化等多种形式的土地所有制。总体上，农村土地改革的目标应该是实现“耕者有其田” 、 “居者有其地” ，老百姓“安居乐业”！当务之急就是进一步明晰土地产权，让土地和现有的“农民”或者说是现在的“农村居民”各得其所。 农村土地改革包括以下几个方面： 一，必须建立农村耕地国有制。民以食为天，作为拥有一个 15 亿左右人口的大国，占世界人口 1/5 左右的大国，吃饭肯定是大事，粮食安全事关全
10、国稳定，也事关全世界稳定。国家必须要垄断耕地资源，不允许耕地继续减少。而只有实现耕地国家统一所有，即耕地“国有民营” ，实行最严格的耕地保护措施（高压线） ，才能有效禁止耕地减少。如果按照我国现行的农村土地政策“路径依赖”继续走下去，那么让全国 2.5亿个农户长期经营平均半公顷左右的有限耕地资源，必然将导致农民在高劳动强度和过密型种植模式下出现土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或负数的极端现象。实际证明，耕地集体所有保护不了耕地面积，只有实现耕地国有，动用国家强制力，才能更好地保护耕地不再流失。国家控制耕地，才能确保土地资源的社会主义性质不变，才能更好控制国家土地命脉。代表国家控制耕地的国土
11、部门必须实行条条管理，耕地不到万不得已不准买卖，如果确需国家征用，必须占平补齐。让国家作为主体转让耕地租赁经营权，才能更好地让耕地集中到大户、家庭农场、经济合作组织等等手中，进行集中连片开发，其前提是实现城市乡村居民社会保险和社会保障基本一致，而且以现在的国家实力，也基本上可以做到社会保障城乡基本一致。 二，允许宅基地等少量土地私有。农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。目前我国的“泛粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡
12、土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经营应该放开，这样也能够激活农村土地使用效率，让农民获益。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的
13、私有财产。土地管理法应该允许农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权，确保农民宅基地的合法权益，并遵循城乡土地同等权益要求，给予农民宅基地与承包地的抵押权，以此解决农民在扩大再生产以及兴建房屋时面临的借款难问题，扭转资金一直向城市单向流转的不利局面，也以此激活农村生活与消费。宅基地等少量土地私有是“居者有其地”的最终归宿。一方面，现行政策中，宅基地都是农村居民自用建筑用地，允许在其上所建房屋，国家也允许办理房产证，只是因为不是国有土地出让性质，不能抵押贷款，但在当地农村确实也能流通，事实上存在流转，国家允许宅基地私有（产权） ，国家仍然可以通过征用提高了的交易税、遗产税和调节税率等方式控制宅基地的
14、间接流转。另一方面，允许宅基地私有，加快宅基地流动增值，对国家对农村居民实在是共赢的局面，而且在确保耕地牢固控制在国家手中之后，宅基地私有有利于社会主义市场经济在落后的农村逐步建立与完善起来，用市场经济方法盘活农村土地。同时，宅基地私有后，农村房地产可以用来抵押贷款，可以增加农村生产要素的市场流动，特别是解决了长期制约农村发展的资金瓶颈，解决国家对农村居民长期无偿支持工业化的补偿问题，实现全社会的公平竞争。 三，坚持地下矿产资源属于国家所有。现行矿产资源法第三条指明“地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。 ”“矿产资源属于国家所有” ，这是我国宪
15、法的明确规定。所谓“国家所有”含义所指应当是全民所有。但是，一些矿产资源的“国家所有” 、 “全民所有”却只停留在字面上，变成了一纸空文，而实际上却成为极少数人所有。大多数不可再生的矿产是我们祖先给我们留下的一份遗产，不应当把使用权完全给少数人用来暴富而挖光、造光、花光。现实中，矿产资源的所有权与使用权的分离，直接导致是管理不当，所有权将被架空，变成一纸空文，拥有使用权的人，成为实际的主人，事实上拥有了所有权。这就是很多矿山老板“一夜暴富”或“一次暴富”的症结所在。改变这种状况，并不需要改变这种所有制，主要是需要进一步完善使用权转让的制度、方式和程序，比如进一步完善招标、拍卖和挂牌，同时加强税收征管，防止偷税漏税。 （作者单位：邓绍松，永州市经信委；邓牧云，北京林业大学）
