1、全面深化改革时期城市管治视角下的养老社区运行研究摘 要：随着十八届三中全会的召开，我国进入了全面深化改革时期。而养老社区在这样的政治条件下也将迎来快速发展的机遇。本文通过对我国养老社区现状的研究，梳理了养老社区运行机制，提出在城市管治的思路下，明确政府与市场的分工，形成资金与管理体系和市场服务体系两个体系，它们相互配合形成合力，共同支撑养老社区良性运行。关键词：全面深化改革；城市管治；养老社区；运行机制 1.全面深化改革时期的养老问题 1.1 全面深化改革的背景 35 年前，十一届三中全会开启的改革开放为中国带来了巨大的发展动力。而在多年经济快速发展的同时，一些社会矛盾也在激化。特别是2008
2、 年以来，中国依赖于出口与外国市场消费的经济发展模式，在金融海啸的冲击下逐渐解体。而原本通过投资拉动的快速经济增长逐渐带来了环境、社会等诸多问题，老的发展模式已不可持续。十八届三中全会的召开，提出了全面深化改革的目标，通过了全面深化改革若干重大问题的决定。决定要求：围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，围绕依法治国深化政治体制改革，围绕保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革。到 2020 年，我国在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，使各方面制度更加成熟和定型。新一轮改革的力度、深度和广度可谓是空前的。 1.2 当前的养老问题 养老制度是我国民生工程的核心内容之一。我
3、国养老制度已建立了20 多年，虽然形成了覆盖全社会的养老保障体系，但是仍然存在着难以改革的制度性问题。 首先是中国社会在老龄化加剧、未富先老问题日益严重的情况下，还要面对养老金“空账”扩大的问题。根据社会科学院世界社保研究中心的数据，2011 年城镇基本养老保险个人账户“空账”已超 2.25 万亿元。这种现象的产生，最初是由于老一辈的人群在刚刚设立社保时并没有缴纳、却能领取到养老金。这部分资金本应由过去的财政部门予以补充，但实际却未及时补充。为解决这一问题，我国从 2000 年开始了多省“做实”个人账户的试点，但至 2009 年底差额仍要达到 2.23 万亿元，更糟糕的是空账的扩大正在加速。中
4、国银行给出的报告甚至指出：按照 GDP增长率为 6%的水平，到 2033 年养老金的缺口将达到 68.2 万亿。 其次是养老法律体系不健全。1996 年中华人民共和国老年人权益保障法正式出台，成为我国老年人权益保障的重要里程碑。之后， 关于加强老龄工作的决定 、 关于加快发展养老服务业的意见 、 民政部关于推进居家养老服务工作的意见 、 关于全面推进居家养老服务工作的意见等政策相继出台。2011 年 2 月，民政部发布社会养老服务体系建设“十二五”规划面向社会公开征求意见，可谓养老法律法规建设力度越来越大。然而，目前的养老法律体系仍是不健全的。养老法规缺乏实施细则，老年人的权益保障没有与各地的
5、实际情况相结合。老年人权益保护的法律可操作性差，在赡养、财产保护、老年婚姻等方面，老人权益受到侵害的现象时有发生，社会化养老成为了一项“喊得多、做得少”的事业。 最后还存在养老服务公平和不完善的问题。中国养老存在严重的双轨制的问题。其实从 2008 年起，中国就在山西、上海、广东、浙江以及重庆展开并轨试点，但至今无实质性进展。2013 年初，社科院发布的社会保障绿皮书和中国社会保障收入再分配情况调查显示：受调查的人群中，有 75.4%的职工养老金不高于 2000 元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金高于 4000 元。 中国养老事业的问题，客观上来源于我国人口基数大、老龄化快速爆发的现实
6、，主观上来源于社会保障机制的之后发展。而新一轮改革的启动正是从根源上改善养老问题的有效契机。2013 年 10 月李克强总理在中国工会十六大报告中表示：为什么现在老百姓不消费却把四五十万亿存在银行里，原因在于老百姓有后顾之忧， “最大的后顾之忧是什么？还是社会保障。社会保障主要是养老。 ” 2.养老社区现状分析 今天养老形式多种多样，总体上归纳为三类：旅游度假式、异地休闲式、居家式。前两类主要面向具有一定资金且身体状况良好的老人，而居家养老不仅是大多数城市居民年老后采取的切实养老形式，也是社会养老保障最能落实到的养老形式。居家养老一般分为家庭养老、社区养老和机构养老，社区养老是三者中最基础的社
7、会养老模式，其物质载体就是养老社区。中国九大城市老年人状况抽样调查表明，老人在家门口活动的比例占 65.8%， “社区所具有的各种互助功能是除家庭成员之外的能满足老年人特殊需求的重要保证1。 ”根据老人的健康状况可将其分为自理期和护理期。北京的一项调查显示，60 岁男性老人平均自理期为 15.56 年，占余寿 94.5%；60 岁女性平均自理期为 17.95 年，占余寿 94.7%。一般在 75 岁以后的老人对于全面护理的要求才会迅速提高，只有在不得已的情况下老人才会选择去老年公寓和护理院。只要条件允许，首先选择亲属照料和上门服务2。因此，相比较于养老院和护理医院这些社会机构养老部门，养老社区
8、逐渐成为了社会养老的主要单元。然而通过调查研究我们意识到：养老社区这一变得越来越重要的社会养老单元，由于制度、资金等多方面的限制，其运行在目前情况下无法满足老年人群的需求。养老社区运行的问题主要包括以下几个方面： 首先是养老社区发展规模有限，高端养老偏斜明显。我国养老社区的发展目前尚处于初级阶段，主要的特征就是发展的规模有限。当前的养老社区主要由社区本身承担建设、管理和运营，由具备一定财力的家庭支持，面向的人群有限。我国东中西部都存在着服务规模门槛，服务供不应求。西部以昆明为例，城市老龄化比例在全国 31 个省会中排第九，约 80 万人。空巢老人占 26%，失能老人占 21.7%。而目前全市共
9、有各类养老机构一共只有登记床位 9430 张，与老人实际需求差距大。2010 年王宁等研究者对昆明市五华区的 6 个社区调查显示 3，大多数老年人在需要照顾时都是以家庭养老的形式进行的。中部以武汉为例，虽然兴办了很多高端养老中心，但总体的养老服务设施却不能满足大多数老人的需求，入住成本高、社区地处偏远等问题凸显。东部以北京和上海为例，相较于西部，东部和中部的养老社区发展较为成形，但多也集中服务高端养老。正因为建设和运营成本高，开发商多面向具有更高消费能力家庭的老人开发服务项目，养老社区向高端养老偏斜明显。这并不能够解决大众养老的根本问题。 其次是养老金有限，高龄老人无法支付的护理的高额费用。据
10、媒体的报道分析，我国养老金投入仅占GDP6.62%。然而在如此低的投入比例下，又存在资金缺口问题，说明养老金确实太少了。对比中国和美国的社保数据：美国参保比率是中国的3.69 倍，美国覆盖面更广；中国社保费率是美国的 2.26 倍，中国缴费负担更重；若比较中国近年来的物价水平，中国大宗商品价格又要高于美国，这又加重了老年人生活的负担，更不用说将这些养老金投入社区养老服务了。2009 年我国老龄医疗救助一项的投入为财政支出 0.03%，而美国则为 2.3%，缺少了政府的补助老人无法支付高额的护理费用。 再者是政府对于养老产业推动的效用有限。养老社区的建设存在前期投入大的特征，武汉民政部门做过一个
11、测算：新建一张养老床位的综合成本在 3 万元，而加上购置土地成本后，新建一张床位成本约在 5 万元。加上物价上涨因素，成本将会升至十几万至几十万元不等。而目前的配套金融服务完全无法满足这类开发的贷款需求，开发商除了向银行贷款外再无其他融资手段，而近年来的金融危机有给此类信贷造成了负面影响4。其实，完全靠市场的作用是无法提供像养老社区这类公共产品的充足供给的。然而，目前的政府对于养老产业推动的效用是非常有限的，政府不仅投入少，而且在税费、配套、基础设施等方面的支撑保障也是缺位的。民政部一般提供的城市养老建设经费连养老社区建设所需用地都购买不起，更无法提供像专业医疗、看护等高成本服务了。开发商的开
12、发成本基本都转嫁给了老人的家庭。 最后是养老社区综合服务系统不健全。养老社区综合服务系统不健全首先表现在专业服务人员的短缺。大部分老人首要关心的问题是健康问题，家庭病床、心理辅导、陪同看病和健康护理等服务是老人日常需要的，但一般老年社区的服务都无法达到如此；同时，养老机构的护理人员收入低，也是导致人员短缺、影响养老社区可持续发展的重要原因。还有服务品质问题。以昆明为例，我们在调研中只走访到了像“滇池度假区金河社区养老服务中心”这样的社区服务中心能够提供全方位的心理生理护理服务。金河社区的医护团队都是经验丰富的医护人员组成，通过团队倒班的方式提供 24 小时细心护理服务，然而像这样的服务对于医疗
13、人员的专业素质要求非常之高，社会化推广的可能性较小。另外还有服务的效用差问题，以嵌入式老年超市为例，其建设的初衷是为了方便老人生活，但能够提供的老人日常特殊用品常被价格昂贵的医疗器械代替，没有真正解决老人日常生活需求的问题。反倒是通过网购更能方便老年用品的购买，但在子女不在身边时老人又不懂得使用网购。 3.城市管治视角下的养老社区运行研究 3.1 城市管治与养老社区运行 城市管治是城市中“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的正式制度安排5。
14、 ”在养老社区运行这一公共事务方面，城市管治的思想用以指导城市政府和各市场主体单元为了各自的组织目标协同推进养老社区各个环节的发展，从系统整体上突破目前养老社区运行的瓶颈，使养老社区运行真正获得全社会各方面的共同支持。而城市管治下的养老社区运行首先要建立一套科学的运行机制，然后需遵循机制的规律构建两个系统：资金与管理系统和市场服务系统，在这两个系统的共同作用下养老社区方能切实地步入良性运行的轨道。 3.2 城市管治视角下的养老社区运行机制 目前我国养老社区运行面临着从资金到设施再到管理服务的一系列问题，而它们之间存在着深层次的关联。养老社区运行矛盾主要表现在运行机制体系不完善，因此必须构建科学
15、有效的运行机制体系（如表 1所示） 。首先，政府职能中缺少对养老资金筹集的保障机制。多个不同的养老保险系统各自为政，养老金水平受限于各系统自身获益能力，大多数人群所在的系统不能保障其获得足够的养老金，进而又影响了市场化运作下的养老服务供给。 在养老金保障问题解决的前提下，其次要考虑的是养老社区建设的机制。目前养老社区规模偏小、且有严重的向高端养老偏斜的问题。究其原因是建设成本高，特别是土地成本占有非常大的比重；虽然少数城市有过免征土地出让金并将其作为生产要素投资入股的做法，但实施规模小，不能解决实际建设的规模问题。普通养老社区建设的利润成长微小甚至呈负数，是造成养老社区建设规模无法提升的问题关
16、键。因此必须形成一套投资收益机制，使得投入大众养老社区建设的收益和投入一般房地产项目的收益相近，说到底是要有养老社区建设的免税金制度。 再者，是养老社区的运营服务机制。运营的关键在于服务人员与服务网络构建。服务人员是养老社区运营服务的核心，他们决定了服务提供的水平。服务人员的薪金主要来源于老人家庭所支付的资金，在收益充足的情况下，系统科学的服务培训成为了提升服务水平重点，这又需要在政府的协调下进行。服务网络意味着社会服务对养老的扶持，养老服务网络只有嫁接在全社会的服务网中，才能在减少成本的同时大大提高服务的效用。 最后，政府协调管理机制是确保资金、设施、服务有效运行的管理保障机制。养老社区发展
17、的现状显示：社区的规模越小，消费、服务、管理等问题越明显。这是因为养老社区所需人力、物力的要求较高，且服务内容丰富。单由某个社会部门运营都无法承担养老社区的服务压力，必须有全社会在一个统一的行动大框架下共同推动，这就需要制度。养老社区运行的协调必须通过制度体系的建设，协调个人与社区、社会与政府以及政府各部门间的关系，才能最终形成推动养老社区健康发展的合力。 3.3 养老社区管理与资金体系 构建养老社区管理与资金体系的主体是政府部门，其核心在于落实提升老资金效用水平、降低养老成本，确保养老社区运行机制切实发生作用。该体系具体由以下四个部分构成。 （1）养老社区建设与官员绩效考核。只有转向以提供公
18、共服务品为主要职能的服务型政府，才能推动像养老这一类公共产品供给水平的提升。这一方面需要通过顶层设计带动地方政府的职能转变这一点已通过十八届三中全会的召开基本具备；另一方面需要地方政府在组织管理层面保证公共服务切实有效的供给，实现它的核心方法是官员绩效考核。近年最重要的关于政绩改革的举措是 2006 年中央下发的体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法 ，它要求把履行职能职责与解决社会突出问题作为考核的两个基本依据，实行审批减半凭绩效取舍和第三方评估。若将养老社区建设运营的绩效变为考核重要依据之一，将对官员积极推动社会养老事业的发展起到决定性作用。 （2）养老社区运行
19、制度基础的建立。只有将养老社区运营纳入制度轨道，才能协调社会的各方面要素共同推动养老社区服务的发展。制度需要从地方一级的养老标准开始建立起，然后是省一级的权属统一管理系统的建立和监督审查机制的确立，最后到中央的统筹。近期的主要任务在于地方规范的确立，实际由国家与省一级养老管理部门发起。在经验总结的基础上，进行基础条款的统一和细则的实施工作。 （3）养老资金保障。十八届三中全会后对于养老金支付问题形成的较为统一的解决方案是延迟退休年龄，该举措在效果的考量上能够部分解决养老金问题。而三中全会对财税体制改革的强调提醒我们：其实通过财税的调整补缺原来国家少支付的一部分养老资金，也是缓解养老金缺口的重要
20、方面，该财税手段甚至可以在养老金现金流出现断裂的情况下用以根本性地解决这一问题。同时可将部分可以减免的税金，转换成为社区养老经费补贴、老年用品消费税补贴、企业年金增值的部分，也能变相增加养老金。另外，一些长效机制一旦形成将更能强化养老金保障效用。比如，在完善房产评估体制及相关立法的条件下，实施养老社区“倒按揭” ，将大大提升养老资金的水平以及老年群体的消费能力，那时的“以房养老”才能真正实现其作用。而像养老债券这类金融产品，在形成代际养老融资相关法律以及操作规范的条件下也将大大增加养老资金保障的水平。 （4）养老社区专项税费管理与使用。由于养老社区发展的阻力因素还未移除，政府专项税费管理和使用
21、是当前情况下必不可少的手段。首先，由于养老金收入偏低导致的老人消费能力的不足，要通过政府财政收入的功能转换、变相增加养老金效用等手段提升。其次，因建设单位承担高额成本推升的入住成本，要通过政府的税费调整手段降低。最后，由于运营服务的工资、设备、管理等成本过高压缩了的老年服务团队收益问题，要通过提升老人消费能力、降低建设成本，以市场化的手段帮助其增值。部门可将养老社区资产权属归省一级所有，形成统一的管理税费标准，并设立审查机构实施严格的审查，这将有助于未来实现国家层面的统筹管理。而具体实施过程由市级养老管理部门负责，并与住房建设、税务、工商等部门水平协调，形成部门间的委托协调机制，落实养老社区专项税费的管理与使用。 3.4 养老社区的市场服务体系 构建养老社区市场服务体系的主体是市场各主体，其核心任务为在一定利润水平的条件下新建养老社区、提供丰富的养老服务、培训标准化的养老服务人员。
