1、体制转型过程中的城市更新中图分类号：TU984 文献标识码： A 引言 所谓转型，是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变的过程。不同转型主体的状态及其与客观环境的适应程度，决定了转型内容和方向的多样性。中国是当今世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会主义国家。目前中国已基本完成国家控制产权的社会主义集中计划经济向自由市场经济的转变。中国的经济、社会与政治格局以及总体运作秩序都已经发生了根本的变化，而作为空间载体的城市也处于剧烈的转型、重组之中。城市按照客观规律周而复始的经历膨胀、应急、控制和调整四个阶段的过程，城市更新存在于各个阶段，而城中村改造的进行则是中
2、国城市空间更新改造过程中所必须完成的一个步骤。 城中村形成的动力机制 中国社会科学院发布的中国城市发展报告 2012中指出：截止到年底，中国城镇人口已经接近 7 亿，城市化率首次突破 50%，城镇人口也超过农村人口，这表明中国已经结束以乡村型社会为主题的时代，开始进入城市型社会为主题的新时代。而“城中村”作为我国城市的组成部分之一，在支撑中国式城市化进程中扮演着极其重要的角色，它是城乡二元体制背景下快速城市化进程中的产物，但它的产生也同政府规制政策、社会供给需求等方面息息相关。 政府土地政策失当促使城中村的形成和发展 城中村因城市的外拓和包围而形成，因此大部分的城中村具有较明显的区位优势，但由
3、于一级土地市场的垄断特征和城中村自身存在空间结构和品质上的劣势，使城中村孤立于周边的城市用地而存在。与城市内国有土地可以通过市场化手段进行价值评估和获取使用权出让收益相比，城中村的集体土地明显处于不对等的地位：它们的价值评估明显有违市场实际价值。随着两者地价差异的日渐扩大，城中村存在巨大的开发经济利益，这使得政府以“公共利益”为名义，以依法对村民集体土地实施征收，与开发商一起获取其间超额利润作为更新改造手法。对于村民而言，保全自身利益甚至利益最大化延展的方式就是利用宅基地政策，建造摩肩擦踵的堆砌物，以获取大量的租金收益，甚至通过非法土地出让的方式实现土地利益的最大化。 流动人口、低收入人口的大
4、量存在诱发对城中村空间的需求 近 20 年来，亿万农民工进城务工已经有力的推进了城市化的进程，但由于城乡二元体制没有改变，绝大多数进入城市的农民工还处于半城市化的状态，他们虽然已经作为产业工人工作、生活在城市，但很难成为真正的居民。在面临这种由快速城市化带来的人口机械增长过快时，几乎没有一个城市能够提供足够的廉价住房来满足这样大量的基本生存需求，政府事实上没有能力在短时间内承担这种不可推卸的社会责任。然而城中村作为特殊的城市居住功能形式，却以“违章”和“违法”的方式，一方面暂时缓解了流动人员及低收入人口的过渡性居住问题，但另一方面也侵犯了城市社会的公共权益和法规底线。由于城市政府住房供给政策的
5、缺位，造成了大量的外来人口及低收入人口对城中村非正规聚居空间的巨大需求，城中村在一定程度上承担起了本应由政府承建的城市廉租屋的空间与社会职能。在政府还没有大规模的推出廉租屋的条件下，如果没有城中村低成本廉租屋的及时供给，流动人口的居住极易演变为一大严峻的社会问题。 非正规经济的大量繁育催化城中村特殊就业环境的滋生 城中村经济作为一个非常复杂的综合体，包含至少两方面的内容，一是以土地和物业出租为主要特征的村集体经济和村民家庭经济，另一种则是大量流动、外来务工人员所从事的低层次、小微企业的经营活动。而这两种非正规经济大量繁育的结果就是催生了城中村经济产业的形成。据估计，1996 年中国城镇非正规就
6、业人员约为 6062 万人，占总就业人数比重约为 28.5%；2000 年非正规就业人员达 9690 万人，占总就业人数的45.5%。非正规就业对于吸纳就业人口、解决我国巨量剩余劳动力的就业问题具有无可替代的作用。而城中村作为进入城市的跳板和缓冲空间，正是许多外来人口实现最初就业，并积累起足够在城市中生活与生存下去资本并最终融入城市的起始地。 城乡二元分割致使村民及弱势群体寻求生存的保护伞 城乡的二元户籍政策所造成的城乡居民之间的身份壁垒及城中村在空间结构与品质上存在的脏乱差等现象，使城中村村民及居住者在外界社会群体眼中处于备受轻视的社会角色，整体上处于被社会排斥和边缘化的社会境地。但对城中村
7、村民而言，以血缘为基础的人际关系网络是城中村群体关系的根本，具有浓厚机制性的保护色彩，而集体财富的共同使用、分配与增值也不断强化着村民对村落共同利益的依赖性；而对外来弱势群体而言，城中村较为优越的区域位置与其本身非正规经济的存在正好成为其依托的场所，使其利用各种机会顽强的拓展和创造属于自己的生存空间。但也正由于城中村的这种自我保护的特性造就了其排外意识、狭隘自我保护、自我封闭的特点，成为村民融入城市社会氛围及生活的桎梏。 转型期中国城市更新背景对城中村的影响 城市旧区高度发展与郊区化扩张二元并存 与郊区化快速发展的西欧和北美国家不同，中国的郊区化发展与老的城市中心呈现时空共存的特征。一方面老的
8、城市中心仍然具有巨大的经济活力和综合吸引力，却也在一定程度上面临着机能老化、环境脏乱、历史地段缺乏系统保护的窘境，许多城市开始通过旧城改造更新来实现对城市空间的重组与整合，使之重新发展和繁荣。而另一方面，城市新区则普遍存在吸引力不足、功能单一等问题。由于城市中心区的更新和郊区化的扩张处于同步、多层次的发展境地，而相比起现阶段中国郊区化存在的产业结构单一、市政基础设施不完善、生态环境成本高昂等方面来说，城市旧区的更新与改造则更具有可实施性与可操作性。 趋利经营的地方政府与低度发育的公众参与 在中国当前现实复杂的转型背景下，城市更新还难以实现其作为一个体现公共利益的社会政策目标。城中村更由于拆迁安
9、置及返还成本高昂使地方政府将市场化的经营理念引入到更新实践的过程中，将部分更新成本转嫁给开发商来完成。而开发商由于其追逐剩余资本最大化的本性，必然在整个更新改造过程中尽可能的争取一切可以获利的价值。城中村的土地因此迅速的被购物中心、办公建筑及中高档住宅区所取代。地方政府通过成本的转移支付，不平等的将村民所拥有的资源转移给开发商利益集团和自己，而村民在整个改造的过程中缺失话语权和参与权，他们的合法利益得不到有效的保障，并且对开发商在城中村改造过程中的综合实力及获利手段管理不力，导致因拆迁安置激发的矛盾屡屡发生。结语 城中村的转型与改造一直被认为是城市更新过程中的一个棘手难题。由于城中村的形成发展过程受到制度安排及变迁的深刻影响，其转型与改造也应该从制度变迁的角度入手，通过革除某些体制性障碍，才能达到治标且治本的效果既通过治理城中村改善了城市形象，又为城市“草根阶层”提供了合理经济的生活空间。但也要尽量避免城市空间过于分化，除了单纯的物质空间景观改造外，还需综合考虑经济、社会、文化等方面的内容，将其纳入城中村的系统改造过程，真正实现城中村改造的体制转型，和谐的融入城市一元化规制的体系中。
