1、土地征收中的若干法律问题探析摘 要 为调和个人利益与公共利益的矛盾，土地所有权理论经历了由“绝对主义”向“相对主义”的演变过程。现代社会中，世界各国普遍确立了土地征收法律制度，我国亦不例外，基于社会公共利益之考量，国家可以强制性取得集体土地所有权，土地所有者的土地产权失去其绝对完整性。我国土地征收实践中存在诸多法律问题，社会矛盾的激化亟需对土地征收法律制度予以完善，以促进土地征收活动的有序运行。 关键词 土地征收 公共利益 征收补偿 失地农民 作者简介：季方，西南政法大学经济法学院研究生，研究方向：经济法、土地法、物权法。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592
2、（2014）03-242-02 我国土地资源相对贫乏，特别是改革开放以来，经济的跨越式发展使土地资源的稀缺性问题更为突出。土地不仅是一种稀缺的自然资源，同时也是一种宝贵的社会财富，是人类社会赖以生存与发展的物质基础。英国古典政治经济学家威廉配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。 ”豍在经济发达地区，土地的经济、社会价值凸显，土地逐渐演变成集资源属性、社会属性、经济属性、法律属性于一体的综合体。 作为一项基本土地法律制度，土地征收普遍存在于各国的土地法律法规之中，发挥着不可替代的作用，具有重要的现实意义。首先，在我国土地二元所有制下，土地征收法律制度适应了中国城市化进程的加速发展，满足了
3、集体土地进入房地产市场的内在冲动和外在需求；其次，土地征收制度的有效实施最大程度地限制了集体土地任意进出房地产市场，保证了我国农业用地的基本需求。但在土地征收实践中，侵害失地农民合法权益的情况屡见不鲜，引起社会各界的广泛关注，影响了社会和谐与稳定。 一、土地征收的法律概念及特征 所谓土地征收，是指为了社会公共利益的需要，国家或政府依照法定程序强制性地将集体土地所有权收归国有并给予相应补偿的一种具体行政行为。 基于上述概念，我们可以清晰地看到土地征收具有五个法律特征： 第一，土地征收主体的特定性。在土地征收的实践过程中，尽管各级土地行政主管部门负责土地征收的具体实施，并且有时国家可以授权特定的主
4、体行使土地征收权，但其权力来源仍归属于国家。土地征收权具有专属性，即土地征收权只能由国家行使，土地征收的主体只能是国家。 第二，土地征收目的的公共性。为了防止滥用土地征收权，各国土地征收法律法规都将土地征收限制在社会公共利益的范畴之内。2004 年3 月 14 日宪法修正案第十条第三款明确规定了土地征收的公共目的属性，即国家进行土地征收，必须基于满足社会公共利益之需要。 第三，土地征收效力的强制性。土地征收以国家公权力为基础，以国家强制力为保障，是一种具有强制性的具体行政行为。 “无论用什么方式进行这种占领，各个人对于他自己那块地产所具有的的权利，都永远要从属于集体对于所有的人所具有的权利。
5、”豎 第四，土地征收的程序性。美国宪法第五修正案规定：“No person shall be . deprived of life， liberty， or property， without due process of law .”（未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。 ）土地征收是一种直接剥夺公民财产所有权的行政行为，且行政机关具有极大的自由裁量权，因此，必须严格依照法律程序以保障土地征收权的合法行使。 第五，土地征收的有偿性。从经济理论角度来说，权利发生转移，其经济价值会产生逆向转移，即权利让渡者有权获得所转移的权利具有的经济价值。土地征收的有偿性常以土地补偿作为表现形
6、式，如果没有正当、合理的补偿，任何人的财产权都不得被无偿剥夺。 二、我国土地征收实践中存在的主要法律问题 近几年来，城市化的跨越式发展使城市土地资源异常紧张，城市国有土地存量已经难以满足工业化、城市化对建设用地的巨大需求。经济发展对集体土地的客观需求，迫使国家不断扩大土地征收的规模， “热火朝天”的局面也暴露出土地征收制度存在的诸多弊端，如滥用土地征用权，土地征收补偿不到位、不充分，土地征收程序缺失等问题，在具体征收过程中，重庆“最牛钉子户” 、太原“最牛钉子坟”等事件频发，导致冲突不断，矛盾重重，极大影响了社会的和谐与稳定。 （一）土地征收中公共利益的界定不清晰 综观各国土地法律法规，有关土
7、地征收法律制度的基本内容大体一致，均明确规定了土地征收的公共目的性。 中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国物权法都将土地征收的目的限定于“为了公共利益的需要” ，但土地征收中“公共利益”的内涵和外延未作出清晰地界定。 我国宪法和土地法律法规均未明确规定土地征收的重要条件公共利益的内涵和外延，给予政府极大的自由裁量权，造成了土地征收权的滥用。在土地财政的利益驱动下，各地政府滥用土地征收权力，将“公共利益”的范围扩大化、最大化，严重超出了土地征收的公共利益需要。 （二）我国土地征收补偿制度的法律缺陷 目前，我国土地征收法律制度最尖锐的矛盾就是补偿问题，补偿原则和补偿
8、标准直接关系到失地农民的切身利益，在我国土地征收法律实践中，土地征收补偿不公现象普遍存在，现行土地征补偿制度收尚未全面、科学地体现土地征收补偿的合理性特征，严重损害失地农民的合法权益，重庆“最牛钉子户”和太原“最牛钉子坟”等事件，一方面体现了失地农民对征收补偿的不满情绪，另一方面也暴露了土地征收补偿制度存在的缺陷。 第一，从补偿原则方面来看，根据中华人民共和国土地管理法第 58 条的规定，我国土地征收的补偿原则大致可以理解为“适当补偿”原则。第二，从补偿标准来看，根据中华人民共和国土地管理法第47 条的规定，我国土地征收的补偿标准偏低，土地补偿费和安置补助费按照土地被征收前三年的平均产值来计算
9、，有人称之为“产值倍数法” 。总之，我国现行土地法律法规中体现的土地征收补偿原则和土地征收补偿标准未能有效地反映被征收土地的市场价值，缺乏科学合理性。 （三）我国土地征收法律程序不健全 程序合法性是土地征收的基本法律特征。作为一种具体行政行为，土地征收兼有实体性与程序性内容，土地征收应当按照法律程序依法进行。土地征收的程序合法性既是限制政府滥用土地征收权力的有效手段，也是维护失地农民合法权益的基本保障。然而，我国法律传统中存在“重实体，轻程序”的错误观念，土地征收法律制度也存在这一问题。 我国土地征收程序主要包括“两公告，一登记” ，即征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，征地补偿登记（在公告
10、期限内，被征收土地权利人应当到土地行政主管部门办理征地补偿登记手续） 。我国土地征法律收程序仍存在诸多不足，主要表现为：一方面，在征收程序的设计上，我国土地征收程序缺乏公开性与公正性，除了“两公告”之外，土地征收的其他过程是否公开并不明确，透明度不高。另一方面，现有土地征收程序仅仅是原则性的规定，缺乏可操作性，在具体征收过程中执法不严的现象时有发生，对权力机关的法律监督形同虚设。 三、完善我国土地征收法律制度的若干建议 （一）土地征收中公共利益界定标准的确定 尽管公共利益具有抽象性、不确定性等特征，但根据我国宪法及土地法律法规的规定，综合考虑我国政治背景、经济条件、文化传统、价值标准等因素，选
11、择性地借鉴发达国家的界定标准，可以确立我国土地征收公共利益的界定标准。 概括式和列举式都有一些缺点，概括式过于抽象，很难形成具体的法律条文；列举式虽然形成一定的界定，但不能穷尽列举公共利益的所有形式， “公共利益具有发展性，列举必然有滞后性，。 ”豏考虑到我国土地资源的基本情况及土地征收权被大肆滥用的现实问题，笔者建议应当确立相对严格的公共利益界定标准。我国土地征收中的公共利益应表现为： 1.公共利益应体现公众性。受益人是否众多、受益人是否特定是衡量公共利益的重要指标，公共利益所代表的社会群体必然具有数量上的群体性和身份上的非特定性。 2.公共利益应体现必要性。所谓必要性，是指实施土地征收是实
12、现某一特定公共利益的必要条件，也就是说，在没有其他可供选择的方案时，土地征收才具有正当性基础。 3.公共利益应体现受益性。受益性具有两方面的含义：第一，被征收土地的利用效益比征收之前明显提高，在经济学上，也被称为效益最大化原则。第二，社会公众必须直接地、实质地享受到土地征收所产生的收益和利益。 （二）建立体现公平市场价值的土地征收补偿机制 土地征收补偿制度是土地征收法律制度的核心内容，补偿原则和补偿标准是土地征收补偿制度的重中之重，也是整个土地征收工作的关键问题。 第一，完善土地征收补偿原则。在我国现行的土地法律法规中，土地征收补偿原则尚未明确规定，土地管理法中仅有隐约体现。笔者认为，应当在我
13、国土地法律法规中对“公平补偿”原则作出明确、具体的规定，因为“公平补偿”或者“公正补偿”更具合理性，更能体现土地资源在社会主义市场经济中的经济价值。具体而言，土地征收的公平补偿原则应遵循以下具体原则：市场价值补偿原则，补偿实际、直接损失原则，补偿物质损失原则。豐 第二，逐步提高土地征收补偿标准。公平补偿原则比较容易确立，但土地的公平市场价值很难在短期内充分显现。工业化、城市化的巨大压力，集体土地产权制度的特殊性产权权能残缺，导致我国土地征收补偿难以完全实现市场化。现阶段，政府定价太低，市场定价太高，我们应当综合考虑经济制度、经济实力、社会观念等因素，土地征收补偿应介于政府定价与市场定价之间。因
14、此，应当根据我国社会经济发展水平，合理确定土地征收补偿范围，逐步提高土地征收的补偿标准，逐步靠近土地的市场价值。 （三）健全土地征收正当程序约束机制 土地征收程序是土地征收法律制度的重要组成部分，程序正当性是土地征收合法性的前提和基础，应当建立健全土地征收正当程序的约束机制，以体现法律的公平、公正理念，保障我国土地征收工作的合法有序进行。 我国土地征收正当程序的约束机制应当包括几方面的内容： 第一，设立土地征收公共利益的认定程序。其主要目的在于确认土地征收是否符合社会公共利益。我国土地征收法律制度“简化”这一程序的做法是错误的，应当将其作为土地征收的第一程序。 第二，引入土地征收听证程序。我国
15、土地征收法律制度应当将土地征收听证程序规定为法定程序，提高公众参与度，确保土地征收利害关系人享有发表意见的机会和协商谈判的权利， “相对人有权进行防卫性申辩” 。豑 第三，完善土地征收争议解决机制。公平公正的土地征收裁决是土地征收合法性的必要条件。在我国，政府扮演着土地征收的实施者和土地征收争议的裁决者的双重角色，在一定程度上影响了裁决的公平公正性，因此，应当设立专门的土地纠纷仲裁机构，对土地征收纠纷进行公正地裁决，同时，还应明确规定，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。 四、结语 我国土地征收法律制度存在诸多问题，涉及土地征收的方方面面，土地征收法律制度的完善是一项系统工程，难以在短期内一蹴而就，法律同仁仍需不懈努力，土地征收制度的完善任重而道远。本人能力有限，未能对相关领域进行深入研究，还有很多问题未能触及，但在今后的学习和工作中，笔者仍会对这一问题继续关注和研究。 注释： 豍马克思恩格斯全集第 23 卷.北京：人民出版社.1972 年版.第57 页. 豎法卢梭著.何兆武译.社会契约论.北京：商务印书馆.1980 年版.第 34 页. 豏王利明.我国民法典重大疑难问题之研究.北京：法律出版社.2006年版.第 418 页. 豐陈少琼.土地征收法律问题研究.中国政法大学博士学位论文.第 79页. 豑孙笑侠.程序的法理.北京：商务印书馆.2005 年版.第 237 页.
