1、对地方政府债务会计监管制度建设路径的探讨摘 要：我国各级地方政府为了自身发展需要，或多或少地存在着举债行为，特别是近年来举债规模逐渐扩大，积累了较大的债务风险，于是如何对地方政府债务进行监管成为了政府和社会各界高度关注的问题。对地方政府债务会计监管制度建设路径的探讨提出了三条路径，分别是渐进式引入权责发生制管理政府债务、科学的设立会计监管机构和构建地方政府债务会计管理信息系统。 关键词：地方政府债务；债务风险；会计监管 中图分类号：F812.5；F231.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0211-02 2011 年 6 月，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常
2、委会所作的预算执行和其他财政收支的审计工作报告中首次披露了我国地方政府债务的情况。截至 2010 年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 107 174.97 亿元。这一债务总额占 2010 年国内生产总值的 1/4，也超过了当年全国的财政收入。从该报告所披露的地方政府债务规模来看，地方债务规模已处在一个较高的水平。2013 年 6 月，审计署发布了“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告” ，显示 36 个地方政府本级政府性债务余额已接近 3.85 万亿元，比 2010 年增加 4 409.81 亿元，增长12.94%；16 地区债务率超 100%，债务率最高达 219%；违规为
3、817 亿元债务提供担保等问题纷纷浮出水面。如何对地方政府债务进行监管就成为政府及社会各界高度关注的问题。 从会计视角进行监管是地方政府债务进行监管的重要途径。 地方政府债务会计监管以地方债务作为会计监管对象，通过建立地方政府债务会计监管模式，对地方政府债务进行科学合理的会计处理，有利于明晰地方政府债务信息，有益于提升地方政府债务的透明度，防范地方财政风险，维护社会稳定。文章研究设计了会计监管的组织结构图，对地方政府债务进行科学的监管，以期为更好地化解政府债务可能带来的债务风险，最终对政府债务的会计监管提供经验支持。 一、渐进式引入权责发生制管理政府债务 伴随着我国经济社会的发展，收付实现制已
4、经不能满足市场经济中我国政府会计信息使用者的需求，目前权责发生制已是整个政府会计改革的方向。从世界各国政府会计核算改革实践来看，共有 4 种不同的类型，见表 1。 从整体看，4 种方法均存在可行性与不足。根据我国的实际情况，可以结合 4 种方法，建立符合我国国情的政府债务会计模式，即不能采取太激进的改革方式，而应该稳健地进行改革，渐进式引入全责发生制管理政府债务。 目前，我国应该采取的做法是收付实现制和权责发生制相结合的方式。对于政府债务的核算，具体来说，就是保留现行制度中以收付实现制核算的科目，增加一些负债项目以满足使用者的需要，较全面地反映政府债务情况。而对于这些新增加的项目，则采用权责发
5、生制进行核算。权责发生制撇开了政府现金的实际收付，重视交易和事项的实质，能够充分反映政府的隐性负债和或有负债，正好能够弥补收付实现制的缺陷，提供更加完整可靠的政府债务信息，全面反映政府债务的结构，满足政府对债务的监管要求。 二、科学地设立会计监管机构 黄世忠等人于 2002 年提出建立以政府为主导的独立监管模式。该模式由政府主导，又分别设置会计监管委员会和民间机构，由政府任免会计监管委员会成员，民间机构接受会计监管委员会的监督。这一监管模式保证了整个会计信息系统的集中、统一，又可以发挥各分支机构的作用。但是，也容易产生一些不良的后果：各职能部门的协调性差、配合性差；从上到下的委托代理链条太长，
6、容易产生办事效率低下、信息传递失真、决策时效性差的后果。 鉴于此，西南财经大学会计学院的罗朝晖、樊丽红提出一个上下一体的、政府与行业监管并重的会计监管模式。此种模式克服了独立监管模式的不足，构建了一套相对完善的会计监管模式。笔者借鉴有关专家学者的研究成果，并根据地方政府债务的管理要求，设计出地方政府债务的会计监管机构体系，具体如图 1 所示。 在这种监管模式中，国务院直接领导政府会计监管机构，是整个监管系统的中心；由人大、财政部设立一个专门负责会计法规、准则的起草和制定工作的机构，制定预算法 、 会计法 、 注册会计师法等；由审计署根据制定的法律对社会监督机构进行监管，形成地方政府债务的事前监
7、管；政府会计监管机构不定时对地方政府债务进行检查，形成事中管理；而社会监督机构则主要负责对各地方政府债务进行会计信息披露方面的监管，同时它还要接受政府会计监管机构对其会计职业道德履行情况的监管，这构成了整个会计监管机构的事后监管。 此种会计监管模式层层紧扣、环环围绕，对地方政府债务多角度、全方位监管。其具有的特点是：首先，建立委托代理链条，将事前监管，事中监管与事后监管相结合，减少了监管效率低下等现象的可能性，有利于及时发现监管过程中存在的问题并及时加以纠正。其次，该监管模式在组织设计上属于水平领导，避免了政出多头及部门间的权力之争。最后，政府会计监管机构将会计信息反馈给人大、财政部，人大财政
8、部对信息进行加工、分析、处理，再将其传递给会计法规、准则的制定机构，然后该机构依据反馈的信息制定、修改会计法律法规，以此来指导地方政府债务会计信息的生成，这样就使会计信息形成一个循环有序的信息闭合回流。整个会计监管系统形成事前、事中、事后监管的有机结合体，从而科学的设立政府债务会计监管机构。 三、构建地方政府债务会计管理信息系统 高度信息化能降低财政监督的成本，提高财政监督的效率，实现对政府债务的借、用、还进行统一组织、监督和决策，及时、准确地进行政府债务核算，统计分析政府债务情况。因此，有必要建立科学、规范的政府债务会计管理信息系统。一方面，通过对政府债务负担、偿债能力等方面的分析评价，实现
9、为政府融资规模提供决策数据，建立政府债务分析评价指标，对地方政府的债务情况进行分析，并对过大的债务规模产生预警。另一方面，在政府部门建立全国计算机联网，实现内部及各部门之间、中央政府与地方政府之间的信息共享，对地方政府债务的使用的全过程进行跟踪监督。只有有了科学的统计管理系统，才能更加科学、清楚、完整地检查出其问题所在，有效地管理政府债务信息，同时还可以节省政府部门的工作时间，提高工作效率。 参考文献： 1 罗朝晖，樊丽红.政府会计监管模式新探J.财会月刊，2006， （7）. 2 徐晶晶，李爱华，董宝芳.对我国政府债务会计改革的建议J.商业会计，2010， （16）. 3 钱润红，张蓉.我国地方政府债务会计相关问题探讨J.中国证券期货，2012， （12）. 责任编辑 柯 黎
