1、内生性利益密集型农村地区的治理以东南 H 镇调查为例贺雪峰 谭林丽文章来源：政治学研究2015 年第 3 期内容提要：在沿海发达地区的农村，经济发展带来经济分化，经济分化导致社会分层，社会分层所形成的新的社会结构，构成了内生性利益密集型农村地区治理的社会基础。总体来讲，沿海发达地区内生性利益密集型农村社会结构出现两极化：一极是人数很少、资源很多、能力很强、政治上很活跃的富人群体，另一极是人数很多、资源较少、政治上消极被动的普通村民。在基层治理中，强有力的地方政府与主要由企业主和村干部构成的强有力的社会之间达成默契，多数村民被排斥在政治进程之外，基层民主实践面临严峻挑战。关键词：利益密集； 基层
2、治理； 国家与社会 ； 村民自治； 社会分化一、问题的提出自 1987 年试行村民委员会组织法，全国农村实行村民自治以来，政治学研究迅速重心下沉1，乡村政治研究一时间变得炙手可热，甚至成为了一个在国内外具有很大影响的公共学术运动2。总体来讲，政治学界对乡村政治的关注，重点是基层选举与基层民主。彭真在通过村民委员会组织法（试行）时说道：“村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践。农民把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”3这给政治学界以关于民主的巨大想象空间。到了 2000 年前后，全国普遍出现了关于乡镇一级直接选
3、举的试点4。然而，从基层治理的角度来看，20 世纪 90 年代出现比较奇怪的现象：一方面，全国普遍推行村民自治，实行了普遍的竞争性村民选举；另一方面，农民负担迅速增加，三农问题越来越严重，干群关系越来越紧张。村民自治似乎没有起到缓解基层治理难题的作用，仅仅从民主的角度研究村民自治就显得不够了。2002 年，笔者认为，村民自治研究应该有两个不同的进路：一个是民主进路，一个是治理进路5。此后，笔者及所在学术研究团队重点从治理角度研究村民自治，形成了乡村治理的研究视角。从乡村治理角度来看，1987 年通过的村民委员会组织法（试行），是在两个重要的背景下面实施的：其一是家庭承包责任制；其二是国家不仅向
4、农民收取农业税，而且正在推进强制性计划生育。作为基层自治主体的村委会，既要完成国家任务，又要回应农民需求，既要当好国家的代理人，又要做好农民的当家人，两者张力很大6。分田到户之后，两亿多分散农户，经济剩余很少，国家与农民进行交易的成本极高7。取消农业税前，在一般农业地区，地方财政主要来自农业税费，县乡两级的第一任务是按时足额完成向农民收取税费的任务。在农民负担比较重，农民不愿缴纳税费，县乡又难以面对人数众多、极其分散、剩余又少的农户时，收取税费就成为“天下第一难事”。县乡两级为了按时足额完成农业税费，不得不借重和求助于村干部。村干部向农民收取税费，农户不愿交，村干部因此可能与农户冲突。完不成税
5、费任务，村干部会受到县乡两级的惩罚，完成了税费任务，县乡两级则会给村干部以好处。好人村干部不愿得罪农户，也完不成农业税费任务，他们因此退出村干部行列，而一些希望借完成农业税费任务来获取好处的“狠人”替代之前的村干部，从而完成了村干部由好人到“狠人”的替换。这个替换极为类似于杜赞奇在华北农村所发现的赢利型经纪对保护型经纪的替换8。县乡要完成“天下第一难”的税费收取任务，而村干部越来越凭借暴力来对付不愿缴纳税费的农民，结果是，县乡村越来越结成一个对付农民的利益共同体，在与农民的博弈中，这样一个利益共同体最终必造成干群关系紧张，“三农”形势恶化9，村民自治的空间也因此被极大地压缩。为了缓解严重的“三
6、农”问题，2003 年我国开始进行农村税费改革，并最终在 2006 年取消农业税，顺带取消了主要用于解决农村公共品供给的“三提五统”和“两工”10。国家试图通过越来越多的转移支付，解决农村公共品供给的问题。问题是，从自上而下的转移支付到为农民有效供给真正需要的公共品之间，还有很大的距离，许多问题需要解决。中国农村地域广大、情况复杂，不同地区农村的经济发展水平、种植结构、居住方式、文化习俗都差异极大，国家不可能按照全国统一标准来为农民提供基本的公共服务和公共设施，而只可能依据不同地区农村的特殊性来建设。要照顾特殊性，政策就必须有灵活性，一旦有了灵活性，自上而下的资源转移就完全可能变成各种食利集团
7、分利的过程，其结果可能是，自上而下的资源转移滋养壮大起来一个越来越紧密的分享转移支付资源的利益群体，而真正落到农村让农民享受到公共品好处的转移资源却所剩无几。取消农业税前，一般农业型地区普遍存在的乡村利益共同体被取消农业税后国家转移资源所滋养壮大的分利集团所替代。11取消农业税前，乡村组织收取税费的过程，也是乡村干部与农民一家一户交流甚至博弈的过程。农民完成税费任务的同时，也会向乡村干部反映他们在生产生活中遇到的困难。在收取税费的过程中，乡村干部与农民“打成一片”，既了解了农村的需求，又有解决农民困难的压力，待到完成税费任务，乡村组织就会利用不多的资源，尽可能将群众反映最强烈的问题解决掉。取消
8、农业税费后，乡村组织不再收取税费，农民也不再可以用不交税来“要挟”乡村干部解决一家一户不好办、办不好和办起来不合算的公共事务，基层治理中普遍出现了基层政权的“悬浮”问题12。几乎与国家取消农业税同时发生的是中国城市化的突然提速。城市化的核心是农民城市化，是农村人财物从农村流出而进入到城市。2000 年，中国城市化率不足 30%，2014 年，中国的城市化率超过53%。农村因此出现了空壳化和空心化。也就是说，进入 21 世纪，村民自治面临两个相反的环境条件：一是取消农业税，村干部不再承担向农民收取税费的任务，村干部从巨大的国家任务的压力中解放出来，村民自治获得了宽松的政治条件，这对村民自治是有利
9、的。二是农村人财物流出，村社集体所掌握资源减少，村民自治的经济基础削弱了，这对村民自治又是不利的。在这种条件下，基层治理向何处去具有不确定性，这种不确定性取决于国家如何向农村进行转移支付。国家若可以在村庄层面将自上而下的转移支付与农民自下而上的需求偏好有效对接，村民自治制度就正好可以发挥关键性作用。13。中国农村地域广大，不同地区差异极大，其治理模式也有很大差异。从村庄社会结构角度看，中国农村可以划分为南中北三大区域，其中华南多宗族性村庄，华北村庄则多分裂为若干相互竞争的小亲族，长江流域的中部地区则多为原子化的村庄。不同的村庄结构在对接村民自治制度时，会有相当不同的制度实践14。从经济发展水平
10、来看，中国农村可以划分为经济发达的东部沿海地区和经济不够发达的中西部地区。中西部地区，农村人财物大量外流，农村资源较少，甚至出现了普遍的空心化与空壳化，这些地区的农村，可以成为资源稀缺型地区。东部地区，尤其是长三角和珠三角，经济高度发达，区域内的农村已经成为城市带的有机组成部分，农村人财物不仅没有外流，而且有大量中西部地区农民工流入，这些地区就是我们所说的资源密集型地区。资源稀少的中西部农村的村民自治实践，与资源密集的沿海城市带农村的实践，自然也会差异极大。总体来讲，当前学界对以村民自治制度为基础的基层治理已经有了深入广泛的研究。取消农业税费前，中西部地区“三农”问题最为严峻，这些地区的基层治
11、理受到的关注也最多。取消农业税费后，中西部地区农村的矛盾大幅度减少，学界对中西部农村治理的关注度减少。相对来说，沿海发达地区的基层治理在近年来得到越来越多的关注15。最近若干年，因为城市化的加速，征地拆迁引发剧烈冲突，城郊地区的治理也被广泛关注。大中城市郊区与沿海发达地区都具有比较多的利益机会，都属于利益密集型地区。利益密集型地区的治理实践与中西部一般农业地区的治理实践，有着巨大差异。我们不能用利益密集型地区的治理实践来看农业型地区的治理实践，当然也不可以反过来，而是既要分别研究，又要进行比较，以形成对中国农村基层治理的总体认识。近年来，笔者及所在学术团队在城郊农村和沿海发达地区农村做过比较多
12、的调研，形成了关于利益密集型地区治理的一些认识，并曾对城郊地区的治理进行过研究16。城郊地区农村治理的核心问题是解决征地拆迁中涉及到的利益分配问题，其中的首要问题是解决钉子户问题，这构成了城郊利益密集型地区治理逻辑的核心。与城郊利益密集型地区不同，沿海城市带农村的治理，核心是经济分化导致社会分层和政治排斥。在同样的村民自治制度安排下面，沿海发达地区的基层治理不仅与中西部地区的基层治理差异极大，而且与城郊利益密集型地区的基层治理相比，也有相当不同的逻辑。以下以笔者及所在学术团队近年来在东南 H 镇调研的发现为基础，讨论与城郊地区因征地拆迁所形成的外生性利益密集型农村的治理逻辑所不同的另外一种利益
13、密集型农村的治理逻辑，这样一种利益密集是由当地经济发展所内生造成的，属于内生性利益密集型地区的治理逻辑。二、内生性利益密集型农村治理中的行动主体H 镇有常住人口 6.1 万、外来建设者近 7 万，下辖 17 个行政村和 6 个社区。H 镇是全国小城镇改革试点镇，具有高于一般乡镇的自主权。H 镇现有各种企业4000 多家，其中上市公司 5 家，2013 年上半年全镇实现工业总产值 372.63 亿元，财政收入 10.25 亿元。H 镇以铜加工起家，目前 H 镇主导产业仍然是铜加工，H 镇的铜加工规模不仅是全国最大，而且在全世界也是数一数二。若从利益主体或行动主体的群体特征上看，在 H 镇这块土地
14、上，有几个部分的行动主体特别值得讨论，这些行动主体塑造了 H 镇这个内生性利益密集型地区的治理逻辑与治理格局，这些行动主体包括：（1）企业家群体，主要指以企业营收为主要收入来源的群体。H 镇的注册企业有 4000 多家，还有众多家庭作坊未计入在内；（2）地方政府，主要是镇政府以及 H 镇上级政府在 H 镇所设派出机构如国税局、地税局；（3）村干部，在 H 镇的治理中，村干部的位置十分突出，值得专门讨论；（4）普通村民，即 H 镇户籍人口除企业家和乡村干部以外的部分，这部分人群是 H 镇人数最多的群体；（5）钉子户和上访户，这部分人是当前既有秩序的反抗者，人数虽少，功能甚大；（6）外来务工人员，
15、这部分人群数量众多，分散在 H 镇各个企业务工，缺少在 H 镇的政治舞台上的活动空间与发言权。在 H 镇的治理舞台上，有两个行动主体是最积极、最主动、最活跃，也是最有能力的决定性群体，这两个群体一是地方政府，二是企业家群体。正是由这两个行动主体的积极活动，主导塑造了当前 H 镇地区的基本治理格局。此外，其他相关群体也在这一治理格局中发挥不同程度的影响。1.企业家群体H 镇从 20 世纪 70 年代开始兴办铜加工社队企业，80 年代在铜加工社队企业基础上开始兴办铜加工家庭作坊，家庭作坊在 1990 年代开始大发展。目前 H镇 80%的企业与铜加工业有关，其中五家上市公司无一不是从铜加工起步，且至
16、今仍然以铜加工为主导产业。H 镇密集的铜加工形成了与之匹配的相当完善的产业上下游和服务市场。从产业上下游来看，H 镇的铜加工企业，既有大型上市公司，又有大量生产配件的中小企业和家庭作坊；既有铜冶炼（现在因为环境治理而越来越少），又有铜加工，还有由铜加工而来的更下游的产业；既有标准化程度高、利益率低的标准化加工，又有各式特殊工艺的铜加工。从配套的服务市场上看，铜产业的发展带来完善的信息市场、物流市场、融资市场、技术市场、劳动力市场和管理市场。在 H 镇，只要是与铜加工有关的服务，几乎都已形成了高度成熟的市场，这是在很多地方都不具备的进行铜加工的优势。铜产业在 H 镇的发展，及因此形成的铜产业本身
17、的地域优势，对铜加工企业具有极大的反作用力，即铜加工企业离开 H 镇往往就难以经营。而在 H 镇地域上，因为各方面市场齐备，很容易办成办好铜加工企业。H 镇经济发展一般都是从家庭作坊开始，主要以在自己住宅及宅基地上扩建厂房为基础。经济发展要占有土地，而农民的宅基地是用于居住而非办厂的。要扩大生产，从哪里获得土地就成为企业必须解决的一个问题。经济发展因此带动土地非农使用的需要，带来建设用地的增值；且经济发展吸引大量外来务工人员也提高了住宅的租金，提高了在宅基地上建房所可以实现的价值。在 H镇这一块土地上进行的以铜加工为主导的产业发展，使土地和房屋为主要形态的不动产也因为 H 镇经济的发展而快速增
18、值，增加了 H 镇域的财富总量，提高了 H 镇域利益密度。所以，H 镇经济的快速发展，形成了经济的规模效益和聚集效益，形成了产业链，既为区域内的产业提供了巨大成长空间，又使企业难以离开此地到别处复制。铜加工产业的发展及由此发育起来的完善市场，产业关联性高、配套性强，在 H 镇地域内就形成了各企业主体之间的有机联系。从企业之间的关系上看，可以分为两种类型的关联：一是纵向合作关系，二是横向配套关系。纵向关系和横向关系交错形成了 H 镇内企业之间复杂、厚重、有机的联系网络。这种联系网络叠加到乡村熟人社会关系上，就更加强大17。4000 家企业以外，H 镇还有无数的家庭作坊，这些家庭作坊要么是为某家企
19、业提供配件，要么是为多家企业提供配套，而只要能有一家规模企业愿意接受家庭作坊提供的配件，这个家庭作坊就能生存下去。4000 家企业中的规模以上企业需要有管理层，中层管理人员大都是 H 镇当地人，企业家群体通过传统熟人社会来选拔企业中层管理人员，又通过中层管理人员扩大了对传统熟人社会的介入深度，传统熟人社会关系网络上的能量因此极大地增强。因此，目前 H 镇以铜加工为主形成的庞大经济规模，使 H 镇在传统的熟人社会关系中，又形成了一个有机的联系紧密的企业家群体，这一群体之间有着广泛的经济联系，又借经济联系来增强传统的熟人社会关系的能量，并极大地影响和改变着传统熟人社会的关系。总之，高度密集又高度关
20、联的企业形成 H 镇域最活跃也最强有力的行动主体，这一行动主体具有极强的社会能量、动员能力。产业精英一体化，形成密集关联网络和强大社会能力，由此形成一个强社会。此强社会向政治领域拓展，最典型的就是通过选举参与到村庄政治中。由此出现了由经济密集到社会密集再到政治密集的富人治村。2.地方政府相对于 H 镇快速经济发展所形成的能量巨大的、以企业家为核心和主体的强社会，H 镇的政府也颇为强势。正是强势的地方政府为 H 镇经济发展准备了必要的条件。地方政府的强势首先表现在企业对政府的求助上面。H 镇经济发展明显存在灰色特征，即个体私营经济在其成长过程中几乎都存在违法占地、偷税漏税、污染环境等问题。从积极
21、的一方面来看，企业正是利用与政府的关系而获得了土地、税收、排污、融资等方面的优惠与支持而得以快速发展，从而使 H 镇企业具有极强的市场竞争力；从消极的方面来讲，如果地方政府要在以上任何一个方面对企业进行严管，企业就可能垮掉。当然，地方政府包容 H镇企业的灰色特征也是为了推动当地经济的发展。更重要的是，随着 H 镇经济的快速发展，H 镇地域的各种利益关系需要调整，发展重点需要改变，H 镇政府有效地实施了建设规划并基本上保证了利益调整的有序。地方政府在治理过程中有权威，实施计划有效率。3、村干部大致从 2005 年开始，H 镇出现了普遍的富人参政，表现方式为企业家通过竞选村委会主任进入村级治理，然
22、后入党，再当村支书。在极短几年的时间内，H 镇完成了村干部由传统精英向富人型的转变18。在 H 镇，村干部具有比较重要的作用。村干部掌握着集体资源管理权，突出地体现在对土地资源的管理上，比如土地开发、宅基地分配等权力。在管理不规范的情况下，村干部可能在很多灰色地带谋取利益，比如违法占用土地、批准违法占用土地、自主开发国家征地后返还的安置留地19。在经济快速发展背景下，地方政府要征收土地必须经由村干部，村干部若没有积极性，甚或组织村民对抗征地，结果就不只是地方政府的征地成本会极大地提高，而且容易出现群体冲突等维稳事件。地方政府为了能顺利征地，一般都与村干部形成默契，即村干部协助地方政府完成征地任
23、务，地方政府为村干部提供隐性收益，比如为企业家村干部异地批准工业建设用地、给村干部更大的留地安置自主权等等。稀缺建设用地本身就是巨大的利益。目前 H 镇的村干部可以分为两个层面：一个层面是党支部支委和村委会委员，这些人无一不是企业老板，这些人基本上都是通过选举上来的；另一个层面是办事员，如村文书、计生干部、安保人员等等，这些人一般不是老板。村庄中，真正具有决策权的也就是村支书和村主任，其他村干部只是办事，基本不参与决策。可以说，之前或其他农业型地区普遍存在的村两委会班子会议机制在 H 镇完全不起作用。4、普通村民普通村民是 H 镇的主体，是传统熟人社会的一员。一方面，企业家群体的崛起带来了巨大
24、的经济机会，使所有村民都有了更多获利机会；另一方面，企业家群体的崛起又使之前相对平等的村民之间的关系不再平等，农村社会的分化正在逐步结构化，这种结构化的力量可能变成对普通村民的结构性的压制力量。5、钉子户与上访户H 镇一直存在一个为数不少、能量不小的钉子户和上访户群体。这个群体是对既有秩序的反抗，这种反抗或是维护自己权利，或是试图谋取更大个人利益。上访户基本上是处在村庄社会的下层，是村庄社会的边缘人，他们基本上被排斥在村庄利益分配机制之外。6、外来务工人员H 镇有近 7 万外来务工人员。外来务工人员为 H 镇经济繁荣做出了巨大贡献，但至今为止，很少有外来务工人员有安居 H 镇的能力及愿望。外来
25、务工人员也缺少体制性地参与到 H 镇乡村治理事务中的渠道，比如他们户籍不在 H 镇，所以不能参加 H 镇的选举。在以下的讨论中，我们重点讨论前面五个行动主体的关系及由此塑造的治理格局。三、内生性利益密集区农村各行动主体的关系在 H 镇这个利益密集的熟人社会中，各行动主体之间一定会发生密集的利益联系。其中最为重要的是，不同行动主体之间已经形成了模式化的关系，并因此在 H 镇范围内形成了行为模式差异极大的不同的行动集团。1、村干部与村民我们首先来看村干部与村民的关系。按村民自治的原则和村委会组织法的规定，村委会成员应由村民选举产生，村干部与村民的关系是，由村民选举村干部，由村干部按村民意志来执行村
26、民的决议，村干部代表村民。村委会组织法明确规定，村委会是自我教育、自我管理和自我服务的组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但是，H 镇自 1999 年出现贿选，2005 年贿选已十分普遍，到 2011 年全镇几乎所有村庄选举都出现了严重贿选，贿选金额少则 100 万元，多则上千万元。如此巨额的贿选，就使只有富人才可能当选村干部。早在 2008 年前后 H 镇就已完成了村干部由传统的村庄精英向富人老板的转变，无论村支书还是村主任，全镇几乎无一不是企业老板出身的富人。与之前村干部是由村民选举对村民负责不同，通过贿选产生的村干部只对自己的经营利益负责而不对村民负责，村民在无奈中也乐于接受富人的贿选。富人当选村干部后，村民几乎失去任何对村干部的制约能力，村民的政治效能感越来越低。2、企业家与村干部正如以上所讲，H 镇已经完成了村干部由传统精英向富人老板的替换，在H 镇舞台上崛起的企业家将他们在企业经营上所获经济资源，成功转化为社会动员能力和政治资源。
