1、妇女法律援助模式问题研究摘 要 妇女法律援助制度是继法律援助制度在我国确立之后逐步发展起来的，现在尚处于初步发展阶段。对妇女法律援助模式的探索有助于探清未来妇女法律援助的发展方向。本文选取青海省为视角来做调查研究，是因为青海省的妇女法律援助工作距今发展刚好有 10 年的历程，对其深入的调查研究有助于回顾妇女法律援助这 10 年的发展状况，对于目前所运行的法律援助模式进行研究和探讨，最终找出未来妇女法律援助模式的发展方向，从而更好的指导妇女法律援助工作。 关键词 法律援助 妇女 模式选择 调查研究 基金项目：本文系青海民族大学研究生创新项目研究成果。 作者简介：徐高燕，青海民族大学法学院 201
2、1 级法律硕士。 中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-288-03 法律援助是国家对经济上贫穷、能力上低下、生理上残缺而又需要法律帮助的社会弱者提供免费或减免收费的法律服务，以实现法律赋予公民的平等权利。妇女在男权社会中处于弱势地位，而贫穷、能力低下、生理残缺的妇女更是这一弱势群体里的弱者。妇女法律援助制度成为了体现法之正义精神的妇女利益诉求协调机制和妇女权益保障机制。在女性主义法学发展的带动下，女性权益保护呼声越来越高，因此妇女法律援助制度也越发凸显其重要性。 青海省妇女法律援助工作是在 2003 年开始起步发展，距今刚好十年的历程。从妇女
3、法律援助良性发展的角度而言，解决该制度的基本和框架性的问题便是当务之急。因此，在青海省妇女法律援助工作已初步运行了一段时间后，对其进行现状调查研究，对已有的经验进行总结和对出现的问题进行分析，是很有必要且意义重大的。 根据有关学者的研究得知，我国有三种妇女法律援助模式：政府型法律援助模式、妇联型法律援助模式和民间型妇女法律援助模式。政府型的法律援助模式是由政府成立法律援助中心来进行的妇女法律援助的模式。妇联型的法律援助模式，是在妇联系统中建立，并按照妇联的工作机制进行法律援助的组织模式。民间型的妇女法律援助模式是指由非政府的民间专门组织或机构对妇女这个特殊的群体所进行专项援助的模式。 一、青海
4、省妇女法律援助的现状调查 （一）青海省法律援助的发展状况 青海省地处偏远，经济欠发达，多民族聚居，总人口 557.3 万人，其中，0-17 岁儿童少年 144.72 万人，女性 280.26 万人，残疾人口 30 万人，少数民族 258.14 万人，农牧区贫困人口 138.36 万人，这些人群中的绝大多数权益受到侵害时需要通过法律援助寻求救济。因此，青海省属于法律援助需求“大省” 。2001 年 11 月，青海省通过了青海省法律援助条例 ，使其成为当时全国为数不多的对法律援助进行地方立法的省份之一。2003 年，国务院法律援助条例出台，2004 年，省人大常委会对青海省法律援助条例作了重新修定
5、完善。这给全省的法律援助工作带来了法律制度上的支持，指导法律援助工作有序开展。 近 10 年来青海省的法律援助工作取得了较大的发展。首先，组织机构覆盖全省。2003 年县以上的法律援助机构仅 39 家，截止目前，全省县级以上法律援助机构 57 个，法律援助工作站点 820 个。同时，建立了社区、村社法律援助联络员制度，使法律援助的触角向农村牧区延伸了一大步。其次，法律援助队伍不断壮大。2003 年，全省有法律援助工作人员 30 人，法律援助律师 5 人。截止 2012 年初，全省法律援助工作人员达到 830 余人，法律援助专职律师 24 人。2006 年大学生服务西部计划项目和 2009 年“
6、1+1”中国法律援助志愿者行动实施，先后有 60 余名西部大学生志愿者和 33 名“1+1”志愿者律师加入法律援助队伍。再次，法律援助经费逐年上升。2003 年，全省法律援助经费仅 25.5 万元。2012年度，全省法律援助专项经费（含中央补助地方法律援助办案专款和中央专项彩票公益金法律援助项目资金）达 910 万元，与 2003 年相比，增涨了 36 倍。青海省成为全国人均法律援助经费比例较高的省份之一。 在组织机构，援助队伍，经费保障的发展带动下，全省的法律援助工作也取得了较为显著的成绩。自 2003 年以来，全省各级法律援助机构共办理各类法律援助案件 37829 件，为 51230 名受
7、援人提供法律援助，代写法律文书 1 万余份，接待咨询 13 万余人次。 （二）青海省妇女法律援助的发展状况 妇女法律援助是属于法律援助的一个重要组成部分，它是随着法律援助工作的不断深入和细化而发展起来的。 为进一步细化落实青海省法律援助条例 ，2003 年省司法厅、省妇联联合制定了青海省妇女法律援助工作办法 （2012 年 4 月重新修订） 。2003 年 11 月，省法律援助中心省妇联工作站挂牌成立，标志着青海省法律援助与妇联维权工作深度融合的启动。此后在各州、地、市、县妇联组织相继成立了妇女维权法律援助工作站，截止目前，全省各级妇联建立法律援助工作站 55 个，它们接受当地法律援助机构业务
8、指导，参与妇女法律援助申请初审工作，为妇女维权提供了极大的便利；各级妇联组织还将触角延伸到村（社区） “妇女之家” 、乡镇（街道）妇女维权服务站，形成了以法律援助中心为核心，以工作站为辅助，以律师事务所等法律服务机构为依托的横向到边、纵向到底、运行畅通的妇女法律援助工作格局。 近三年来，全省法律援助机构共接待妇女法律咨询 14822 人次，办理妇女维权诉讼、非诉代理案件 5899 件，其中，涉及民事代理 5838 件，刑事案件 61 件。2005 以来，省妇联受理信访 1870 件/次。 （三）青海省妇女法律援助的模式状况 通过对省妇联和省法律援助中心等单位组织的走访调研发现，青海省的妇女法律
9、援助的模式是政府型和“政府与妇联合作”型。政府型即全省各级的法律援助中心直接受理妇女法律援助的申请或法律咨询。政府与妇联合作型是指县以上妇联组织由妇联、法律援助机构共同设立法律援助工作站。工作站的主要工作是辅助法律援助中心开展针对妇女的法律援助工作。他们只解决妇女法律援助申请的形式审查和简单的法务处理（如：信访接待；婚姻家庭纠纷调解；法律咨询、代拟法律文书；受理 12338 妇女维权热线咨询） ，对于符合法律援助条件的妇女，他们需向同级法律援助机构移送案件，由法律援助机构指派人员进行援助。 探究这些模式现状的成因，主要有：其一，政府仍是法律援助的主体；在法律援助条例第三条规定：“法律援助是政府
10、的责任”因此从这一条规定来看，我国的法律援助工作就是政府主导的工作。与西方国家相比，我国法律援助制度的发展路径不是从民间到政府，而是自上而下、自内而外的发展。在这种背景下，妇女法律援助模式也逃脱不了将政府型的法律援助作为我国妇女法律援助本源性的模式。政府设立专门的法律援助机构，法律援助经费由财政等专项拨款，使得这种模式在中国处于长足运转并且成为主力的模式。其二，妇联自身法制人员队伍建设的不足，使其处于辅助地位。在妇女法律援助中，虽然将妇联纳入进队伍当中来，但是由于妇联组织中没有专门从事法律援助的人员，因此它只能承担起中介、转送和法律援助初审这样的辅助工作。其三，民间型的法律援助模式还不具备形成
11、条件。民间型的妇女法律援助模式在整个中国来说还很稀少，目前有北京大学法学院妇女法律研究与服务中心（现更名为北京众泽妇女法律咨询服务中心） ，武汉大学社会弱者权利保护中心等。因此在青海省这样一个西部经济较落后的省份似乎还没能形成民间型妇女法律援助生长的气候和土壤。 二、青海省妇女法律援助模式的优劣分析 （一）政府型的法律援助中心的优势与不足 青海省与内地相比，经济发展相对滞后，由社会力量进行法律援助潜力不足，因此政府便成了法律援助的中坚力量。政府型的妇女法律援助有其强大的优势。首先在组织机构上，全省逐步形成了纵向到底、横向到边、专业到位，层层覆盖的法律援助服务网络。其次在法律援助专门人员的配备上
12、，有县级以上法律援助机构人员 170 余人，专职法律援助律师 24 人，再加上 60 余名西部大学生志愿者和 33 名“1+1”志愿者律师的法律援助队伍。再次在经费上，法律援助的专项经费列入各级财政预算，2009 年以来青海省省级的法律援助专项经费为 0.20 元/人，州、地、市级为 0.30 元/人，县级为 0.30 元/人。除了财政提供支持外，还争取有中央补助地方法律援助办案专款和中央专项彩票公益金法律援助项目资金。2012 年度，全省法律援助专项经费达 910 万。 但是政府型的法律援助模式有其自身的不足。首先，办案压力大，缺乏专门擅长妇女法律援助案件的人员。因为全省总共法律援助才 20
13、0余人，但却承载着每年几千件的法律援助案件（2012 年全省共办理各类法律援助案件 5869 件） 。法律援助工作人员除了这些法援案件外，还要受理咨询、代写诉状、普法宣传等工作，因此在这样的巨大工作量之下，他们无法把时间和精力集中在妇女法律援助上。其次，经费保障仍然捉襟见肘。法律援助上的经费补贴在 2011 年调整为西宁、海东地区刑事案件每案 700 元，民事及其他案件每案 800 元；海西、海北、海南、黄南、玉树、果洛等地区刑事案件每案 800 元，民事及其他案件每案 1000 元。但是，由于青海地广人稀，幅员辽阔的特点，尤其是在广大牧区，许多县内路途遥远、交通不便，加之还有相当数量的牧民游
14、走放牧、居无定所，需要办案人员长途、数天甚至多次往返，仅靠本地办案补助显然是杯水车薪。还有些群体性、重大疑难案件，其办理过程耗时、耗钱、耗力，办案补助远不足以弥补办案人员的各项支出。 （二） “妇联型”的法律援助工作站的优势与不足 妇联是与妇女联系最紧密的组织，她们被亲切地称为妇女的“娘家人” 。当她们遇到困难和纠纷她们更愿意和妇联说，找妇联帮忙。因此，在妇联单位设置法律援助工作站，将法律援助带到妇女的身边，能使妇女能更好的接受到法律援助。另外，妇联相比司法机构的法律援助中心，能更有针对性的处理妇女的法律援助。2003 年 11 月省妇联法律援助工作站挂牌成立。工作站以信访窗口和 12338
15、妇女维权热线为主渠道，通过自办、合作、推荐等多种形式，实现了信访接待、法律咨询、代写诉状、非诉讼调解、诉前调解、支持起诉等多元化的法律援助一条龙服务。现在工作站已经设置到县一级。在乡镇还设有专门的妇女维权联系点。另外在 2012 年 2 月，省妇联与多家律师事务所合作创建了青海省妇女权益保障法律顾问团，为妇女提供专门的法律咨询，法律宣传和法律救助的工作。 但是制约妇联型妇女法律援助的瓶颈也是显而易见的。最主要的就是没有专业的法律援助人员。虽然法律援助的工作站设置到县一级，乡镇也有妇女的维权联系点，但是这里的工作人员缺乏，有的地方甚至是“有站但没人”的现象。在这种情况下更别说专业的法律援助人员了
16、。就是省妇联也只有权益部的工作人员有法律背景，其他工作人员就不从得知。即便是与多家律师事务所成立了法律顾问团，但更多的也只是做法律咨询、法律宣传，具体涉及到诉讼或者较为复杂的法律援助，还是得转交给司法机构的法律援助中心来做。 三、青海省妇女法律援助模式选择对策 （一）加强巩固政府型的妇女法律援助模式 目前青海省的政府型的妇女法律援助模式运转处于主导地位，并且它将在长期时间内不会有所动摇。因此，我们需要对这种模式进行加强巩固。首先落实政府法律援助经费，要进一步夯实州（地） 、县两级政府对法律援助的财政保障责任，做到全额提取、并在财政收入增长的同时，适时调整经费提取标准。其次多渠道筹措资金。如：积
17、极争取中央财政、中国法律援助基金会的专项补助、项目资助；积极利用外援，争取国际组织、外国政府及民间机构对青海法律援助的资助；与内地发达地区建立法律援助对口帮扶关系，获得经费支持；探索以发行彩票、建立省级法律援助基金会等形式筹措法律援助经费的新路径。 在省法律援助工作发展到一定阶段，尝试将法律援助工作细化分流，成立专门的妇女法律援助工作室，吸纳更多专长于妇女法律援助的工作人员进入到工作室来工作，尽可能做到专案专办。这些人员可以由政府在资金和办公条件充足的情况下通过聘用的方式招纳，还可以整合挖掘青海省妇女法律援助的社会人才资源，以政府购买服务的形式来解决。例如，法律援助机构在全省建立专长于办妇女相
18、关案件的法律援助人员库。这些人员可以是社会执业律师、高等院校法学教师或法科学生、外省法援的志愿者。当中心的人员办案紧张时，可以从这个妇女法律援助人员库中调取人员来办理，政府向他们支付办案费用，这样通过购买服务的方式既能实现“有人办、办得专” ，并且零时聘请比长期聘用还能省节省经费。 （二）建设妇联型法律援助工作站的专业人员队伍 妇联是最了解妇女法律援助需求的部门，也是可以为妇女提供法律援助最直接的部门。因为妇女的工作就是妇联工作的核心，妇女的法律援助应将作为妇联们的又一个中心任务来抓。那么就应该在条件成熟的情况下，应让妇联走出协助的角色，成为妇女法律援助的另一股中坚力量。在妇联设立的法律援助工
19、作站配备专业、专门的法律援助工作人员。让她们能够真正做到完全的妇女法律援助工作，而不是仅仅停留在转介、沟通和推动的基础上。 （三）争取在未来促成民间型的妇女法律援助的模式滋生的土壤 妇女法律援助属于公益事业，公益事业的主体不是国家，而是公民和公民所组成的公益团体。因此，我国妇女法律援助模式向民间型发展也是历史的必然。北京大学法学院妇女法律研究与服务中心的成功案例，也给我们带来诸多启示。它由北大法学院部分教授、副教授、研究生与律师事务所的部分专、兼职律师组建而成，具有很强的专业优势和人才优势。它面向全国妇女开展法律咨询服务，承办重大、典型、疑难及具有代表性的妇女权益案件；开展性别意识及法律知识的
20、培训、宣传和教育；研究妇女权益保护的热点、难点问题，并积极进行立法倡导，推动妇女权益法律制度的改革和完善。豘它通过自我组织、自我管理，多重渠道自筹资金的方式达到自我发展和完善。豙 当然，像这样有影响力的民间妇女法律援助组织在全中国都为数不多，更何况要其在青海这样一个相对落后的省份成长，这谈何容易。但是发展虽有困难但不代表没有其滋生的土壤。青海省也有建立以高校法学院为依托的民间妇女法律援助的组织的潜在条件。以青海民族大学法学院为例，该法学院除法学本科教育外，现有民商法学、经济法学、法学理论和法律硕士等 4 个硕士点，是青海省培养法学高级专门人才的重要基地。法学院现有研究生 180 名，本科生 3
21、65 名，专任教师 27 人。在这种条件下，青海省可以借鉴美国法律院校的法律“诊所”项目的经验，逐步实现向建立民间型的妇女法律援助中心过渡。在诊所法律教育中，法学院的学生在法律援助“诊所”教师的指导下，办理法律援助案件，使学生掌握办理案件的技巧和技能。豛目前通过这种方式使青海省高校法学院的学生来对妇女进行法律援助也不失为一个很好的出路。但是最终要建成民间妇女法律援助组织除需要制度上的支持和物质上的保障外，更重要的是需要相对成熟发展环境。 总之，政府型的妇女法律援助模式的发展是受制于中国整个法律援助制度的发展。在整个法律援助体系尚未建立得非常良好完备的情况下，来谈妇女的法律援助制度建设似乎困难重重。妇联型的妇女法律援助建设有其优势所在，但是由于缺乏专业法律援助人员，使其又不得不依附于政府的法律援助体系。民间型的法律援助模式有其发展的潜力，但其又受政策制度、经济、文化发展程度的严重制约，在诸如像青海这样相对落后的省份一时间很难建立起来。但是社会总是在发展进步的，妇女法律援助事业只要引起社会的足够重视，她势必会向着她成长的方向继续前进。 注释： 张耕.法律援助制度比较研究.北京：法律出版社.1997. 韩荣和.中国妇女法律援助的模式选择.妇女研究论丛.2009（5）. 本文所涉及的数据均通过实地调研，从青海省法律援助中心和青
