1、失地农民的养老保障问题分析【摘要】经济高速发展带动了城市化进程，使得很多农民失去了赖以生存的土地。土地是农民生存、发展的基础，是农民的命根子。农民失去土地就等于失去了基本生活保障。农民在失地后面临就业难、收入低、看病难贵等一系列的养老危机，如不能妥善解决这些危机，失地农民老无所养，老无所靠，生存艰难，生命无以为继。本文认为政府应在构建和完善“城中村”失地农民养老保障体系方面不断创新，完善土地补偿政策，加大财政投入、就业培训力度等。 【关键词】失地农民；养老危机；养老保障 中图分类号：F840.67 文献标识码： A 我国正处于经济高速增长及工业化和城市化的重要阶段, 在城市化进程中农村大量土地
2、被征用, 因而形成了失地农民这一新的社会群体由于当前土地使用制度本身存在缺陷，相应的社会保障制度缺乏规范，失地农民在土地被征收及安置补偿的过程中也处于劣势地位，往往其权利得不到保障。随着失地农民年龄的增长，其劳动能力下降、收入会明显减少，而传统的家庭养老难以维持正常的生活水平，没有了土地作为基本保障，又没有可靠的养老保险的情况下，势必产生一系列社会问题，不仅会影响社会的和谐安定，还会影响社会经济的发展和城市化进程的推进。因此，加快建立和完善面向“城中村”失土农民的养老保障制度，不仅是适应城市化和社会结构转型的需要，也是保障农民基本权益和加快农民市民化的需要，更是减少和化解城市化所带来的社会矛盾
3、和社会风险的需要。 一、我国失地农民特点 失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。据统计，每征 1 亩地，造成 1.4 个失地农民。根据这个比例，全国失地 农民达 4000 万人左右。随着今后城镇化进程的推进， 失地农民的数量将会不断增多。目前中国非农建设占耕地每年约为 250-300 万亩。按一人一亩，每年大约产生 250-300 万的失地农民。2000-2010 年的非农建设占用耕地计划指标是 1850 万亩，2000-2030 年，国家计划占耕地将超过 5450 万亩。 据 2003 年国家统计局农村社会经济调查总队在 28 个省、自治
4、区、直辖市调查显示，主要有三个特点：一是农民失地现象较为普遍。43的调查户完全丧失了耕地，42的调查户人均耕地不足 0.3 亩；二是富余劳动力比例较高。20的劳动力赋闲在家，24.8的劳动力外出务工，27.3的劳动力经营二、三产业，从事农业的劳动力约占 25.2；三是土地征用前、后相比，失地农户人均纯收入总体水平有所下降，低收入户增加。调查也显示，失地农民面临着三大难题：一是就业难，尤其是失地的中老年农民就业更难。二是生活保障难，社会保障被忽略。失地农民最担忧、最盼望政府解决的问题是养老、医疗保障问题。由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性，依靠子女养老的传统家庭养老模式岌岌可危。大多数
5、老年家庭现在都是靠征地款来维持生计，坐吃山空。等过几年征地款“吃”完了，生活就没了着落。三是失地农民融入城市过程难，影响了城市化进程。 二、失地农民失地后的养老危机以半截河社区为例 （一）半截河社区失地农民概况 河南省许昌市半截河社区有 4 个村民小组，人口 2761 人，共计 873户，全村共有土地 540.2 亩（村庄建设用地约 310.6 亩、企业占地约 124.3亩、一般农田 105.3 亩） ，可出让土地约 384.3 亩(目前已全部出让)。然而，在改造过程中，逐渐暴露出许多实质性的问题，亟待解决。 （1）社区居民生活水平 根据政府每年公布的许昌市国民经济和社会发展的统计公报可以看出
6、近年来农村居民生活水平不断提高，但随着物价上涨，人均生活消费支出也不断上升。该社区位于新旧城区交汇处，属东城区城市核心区域，地理位置优越，自 1997 年东城区动工以来，随着市委市政府的搬迁，成为商家进行商住开发的黄金宝地，导致该社区耕地面积逐渐缩小，农民失去了稳定的和主要的收入来源，对他们的生产生活造成较大的影响。村民出租房屋所得的物业收入，目前这一项收入已经是绝大部分村民的主要经济来源。 许昌市农村居民平均生活水平 （2）人口年龄结构。调查中发现，该社区的劳动力人口占总人口的79.6%（农村劳动力是指乡村人口中年龄在 16 岁以上，经常参加集体经济组织和家庭副业劳动的劳动力，也只男性 16
7、 岁至 59 岁，女性 16 岁至59 岁有劳动能力的农民） 。其中 1845 岁的劳动人口占到了 68.3%，这些人正处于生活负担和家庭负担比较重的时期。 （3）文化水平。该社区有 77.4%的失地农民受教育程度在高中以下，随着社会的发展,对劳动力素质的要求偏高，将不利于劳动力的吸纳,导致大量农村劳动力闲置。 （二）当地采取的对失地农民的补偿办法 除去对安置小区进行补偿外，对农民居住的房屋按居住面积的平方数进行赔付，在这个过程中，社区农民用他们居住的自建房屋可换得一定数量的补偿款，少则十几万，多则几十万。拆迁结束后，这些失去房屋的人们得到的只是一笔补偿款和 200的一大一小两套安置房（政府以
8、低于市场价格出让给被征地农民，600 元/*200=12 万元，这笔安置钱款从拆迁补偿款中扣除） ，看似是一笔不小的数字，实则不然，农民既失去了自己赖以生存的土地，又没有了世世代代居住的房屋，既失去了基本的生活保障，也失去了住房保障。农民在拆迁安置中得到的补偿款往往只能购置到适合家庭人口数居住的商品房，在购置安置房之后大笔的装修费往往难以支付，即便能够支付，却因为没有了土地，缺少了生活的工具，生活面临困难，更别说在就业、医疗、教育等方面面临的“城不城，农不农”的尴尬局面。 （三）半截河社区失地农民征地前后生活水平比较 在调查了解的过程中发现，该社区的农用耕地先后经过了四次征用，使得该社区的农民
9、彻底成为无地农民。先后的四次征用断断续续赔付了一定数量的补偿款，暂时还可以维持生计，村民们纷纷自谋出路，外出打工以补贴家用。然而紧接着宅基地也被征收，他们的生活状况发生了巨大变化，部分家庭收入下降。 （四）半截河社区失地农民征地后养老危机的制度根源 （一）征地制度存在缺陷。 该地区的“城中村”改造是先拆迁房屋、收回土地，再在原址上安置回迁农民，这里存在时间差的问题。在等待安置过程中，这类人群无家可归。调查中发现，该地区从房屋拆迁到现在，已有四年时间，至今也没能住进回迁小区里。在此期间，大部分农民都在外租房暂住，政府给予农民一定的房屋租赁费进行经济补偿。此外，政府在制定失地农民补偿制度时，也没有
10、充分考虑失地农民的养老保险及其它社会保障问题，事实上形成补偿标准偏低、补偿费用分配不当和补助方式单一的问题。失地农民在我国城乡二元制结构下是一个特殊群体, 他们拥有农民身份却失去了赖以生存的土地,没有土地却又被排斥在城镇居民社会保障之外, 没有土地就缺乏最基本的生活保障。 （二）货币补偿安置缺陷。 货币安置的低成本性和易操作性使它成为失地农民安置的主要方式。2012 年 11 月 28 日，国务院常务会议通过中华人民共和国土地管理法修正案(草案) ，草案规定， “征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿” 。具体的补偿标准主要参照土地管理法第四十七条。
11、主要内容如下：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍” 。政策规定的补偿标准虽有所提高，但就目前而言，这样的补偿标准不论是按农村居民人均消费支出核算，
12、还是按城镇居民人均消费支出核算，都不能维持较长时间的生产和生活，养老问题也就根本谈不上了，不能确保城中村失地农民长久的生活保障和养老保险。没有体现出土地对于农民所具有的生产资料和社会保障功能，没有解决农民的后顾之忧。再加上农民缺乏理财观念，没有一技之长，这笔资金缺乏长期性补偿作用。 （三）养老保险存在缺失。 1.政策措施不到位。该地区目前没有出台相关政策以解决这类人群的养老问题，只是依照城镇居民的社会养老保险政策的相关内容对该社区的失地农民进行宣传。凡年满 16 周岁具有该地区户口、未参加城镇职工和机关事业单位养老保险的居民，可自愿参加社会养老保险。可根据个人情况选择 1001000 不同的缴
13、费档次，上级财政为每个参保人员每年补贴 30 元。个人账户由个人缴费、集体补助、政府补贴和其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助及其利息购成。 2. 传统观念的制约。调查中发现，该社区失地农民对养老保险缺乏了解，认为养老保险都是有工作的人或是城市人才会有的养老保障。由于大部分农民知识水平有限，认为只有钱在自己手中才能真正起到作用，不能从长远角度出发考虑自身养老问题。 3.商业保险缺乏补充。目前市面上的各大保险公司几乎没有针对失地农民的养老保障问题出台相对应的险种，且失地农民缺乏购买意识。 4. 该地区 70 岁以上老人每月可领取 60 元的国家养老金，面对目前的消费水平，该补偿微乎其
14、微。 三、建立和完善城中村改造中失地农民养老保障制度 失地农民没有了土地，已经无田可种，必须自谋生路。目前，由于生活观念、劳动技能等多方面的原因，农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势，往往难以找到工作。补偿 、保障和就业是解决被征地农民生存和发展的三个重要方面，其中补偿、保障是基础，就业是关键。不应局限于对被征地农民经济补偿安置，更要立足于从农民的根本利益出发，以长远目光看待这类人群今后的生活保障。 1改善征地制度，实行先安置后征地。让失地农民“居者有其屋” ，确保他们不因住房问 题影响生活质量。妥善做好安置工作，确保补偿到户、到人，严禁“打白条” ，并
15、确保被拆迁群众过渡 期间的基本居住和生活条件。 要改进还房小区建设管理办法。还房小区要纳入城镇规划，配套完善基础设施，努力达到既方便群众生活，又有利于增加就业、保障经营收益和加强管 理服务的要求。 确保实行“以土地换保障”政策。建立失地农民基本养老保障制度。“以地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。将失地农民纳入该养老保障制度体系。还可以给予政策优惠, 鼓励他们购买补充养老保险。让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。 2完善政府职能，提高征地补偿标准。要最大限度地维护农民的利益和保护可耕地资源。规范征地程序，履行征地告知、确认和听证程序；提高征地补偿标准
16、，建立合理补偿机制 为了切实保护农民利益， 征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础 上，制定合理科学的补偿标准，要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题， 从制度上做长远安排。 征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一，目前依年产值倍数补偿的办法已不适应市场经济的发展，不利于征地工作的顺利进行，法律只设定补偿倍数的上限，而没有下限，明显不合理。征地补偿应该对征地时的实际土地用途进行补偿。反映土地补偿费的土地价格，应该是市场价格，征地补偿应该引入市场机制，以市场价值进行补偿，市场价值可以通过评估确定。就农用地而言，可以结合全国正在开展的农用地分等定级工作，以农用地分等定级
17、成果为依据和参考，对农用地进行估价。 3.加强政府责任，发挥养老保险作用。政府需要从政策方面支持鼓励失地农民养老保险体系的建立，把失地农民纳入城镇养老保险体系，与城镇居民享有同等待遇。政府在农村社会养老保险制度中应该承担的责任有法律责任，监管责任，财政责任等。相应的，社会也应充分发挥作用，积极鼓励宣传养老保险政策，让广大弱势群体了解到国家对他们的关注。以政府为主导，以个人为中心，社会各方共同参与的社会保障体系是解决失地农民养老保障问题的根本途径。个人参加养老保险是在一定程度上通过强制缴纳的方式结合国家自主扶持的方式为年老后的生活提供了保障，在青壮年时期定期少量地缴交费用，换到年老生活的补助，免
18、除了家庭一定的后顾之忧，真正实现了老有所养，在当今“四，二，一家庭”模式下，老年人一定程度上可以靠自己的养老金生活，从而减少子女抚养老人和孩子的双重压力，对老年人的生活心态和对家庭的和谐发展带来了积极的影响。 4.转变传统观念，鼓励创业和再就业。失地农民应意识到自身身份的转变，自身的思想意识也应得到改观，摒弃自身传统农民的生活习惯、小农意识观念和生活方式。积极主动的加强自身的学习能力，实现由农民到城市居民的身份转变。 大力鼓励“社区养老” 。随着城市化进程的提升，城中村失地农民大部分都住进环境好、社区功能发达的安置房或商品房，社区就成为城市条件下具有紧密联系的共同体组织，这为城中村失地农民走出
19、家庭养老提供条件和替代。 把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇人员、就业困难人员同等政策待遇等。失地农民可以通过自身努力和政府帮助解决今后的养老问题。 失地农民的养老保障问题如果长期得不到妥善解决，基本生活无法保障，失地农民问题就会演变成普遍性的社会问题、政治问题，直接影响到城市化的进程和全面建设小康社会、和谐社会目标的实现。建立健全失地农民的养老保障体系，让失地农民“老有所养” ，是解决“三农”问题的重点和关键，是加快工业化、城市化进程的客观要求，是完善社会保障体系的重要举措，也是维护农民合法权益，保持社会稳定和经济发展的必然选择。 五、参考文献： 1李淑梅.失地农民社会保障制度研究M.中国经济出版社.2011 年 2陈绍军.失地农民养老保障模式研究J.西北人口 2011（4）. 3杨群.转型期我国失地农民养老保障对策分析J.现代商贸工业2008 9(12). 4陈尔彪.被征地农民安置问题探讨基于广东省的调查J.中国行政管理 2012（6）. 5薛亚娟.城乡经济发展推进“城中村”失地居民社会保障问题研究J.农业经 济 2012（2）. 6卢海元. 土地换保障: 妥善安置失地农民的基本设想J.中国农
