1、环境公益告发研究摘要：环境公益告发制度有一个中心任务，那就是促使企业行为合乎环境法的规定，促进环境法的执行。该制度还有两个要点：一个是对告发者的激励，另一个是对告发者的保护。环境公益告发普通程序包括企业内部告发程序和企业外部告发程序两个部分，内部告发优先。环境告发人诉讼属于环境公益告发的特别程序，应允许告发人在告发失败后提起告发人诉讼，并在胜诉后分得一定比例的罚金。此外，对告发人进行保护是环境公益告发制度最重要的部分，各个国家在这方面的立法方式各不相同，侧重点也各有不同。 关键词：公益告发；环境法执行；保护；激励 中图分类号：DF468 文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.10
2、01-2397.2014.02.12 我国环境法律的执行一直都倚重于公共执法，即依赖于行政执法和刑事处罚，通过行政部门和检察院的工作来使环境法律得到遵守，不太重视私人对于环境法执行的重要作用。近年以来，环境法有了一些变革，比如环境公益组织的兴起，这些环境公益组织的行动逐渐打破了环境法公共执行的一元局面，环境法私人执行的作用开始显现，这自然是一个可喜的趋势，但是，在一些情况下比环境公益组织更有优势的主体却被我们长期忽视了，这个更有优势的主体就是企业员工。我们可以清楚地看到，造成环境污染的主体主要是企业，如果我们能够重视企业员工对环境执法的促进作用，我们就能找到另一种环境执法思路。企业员工因为处于
3、企业内部，有知晓企业环境违法行为的便利条件，较之于企业外部的人来说，也有收集证据的方便，如果这些企业内部人员（insider）能够告发企业的环境违法行为，对于环境法律的执行，当然会具有非常重要的意义。我国的法律制度中有一些类似于“告发”的规定，如“举报” 、 “检举” 、 “揭发”之类的条款等，在环境保护领域，关于告发的规定也有不少，甚至“有奖举报”也偶尔出现，只是在制度上完全不成体系，这个领域的学术研究也乏人问津，但是在美国、英国、南非、澳大利亚、日本等国却完全是另一番景象，告发制度和告发文化已经是这些国家文化图景中一个重要的组成部分，这些国家不但从不同的学科对“告发”有着大量的研究，法律制
4、度的建设也颇为完备，英国、美国、日本和澳大利亚等国都对“告发”有专门立法。如果能够借鉴这些国家在“告发”方面先进的立法经验，并将其运用到环境保护领域，环境公益告发制度在中国一定可以有所作为。 一、环境公益告发的制度要点要理解公益告发制度的要点所在，我们需要研究告发的社会维度和心理维度。 “告发”的通俗说法就是“告密”，因为告密行为将直接给组织带来坏的声誉，告密者显然都会被组织视为叛徒，它无疑是一个风险很高的行动。我们都知道，组织都会有内部规定，禁止组织成员将其基于内部人身份而获得的信息向外披露。对于意大利黑手党或其他纪律严密的恐怖组织来说，保密似乎就是这些组织自身定义的一部分，如果有成员胆敢违
5、反，就意味着被处死。不但非法组织对成员会有保密的要求，合法但秘密的组织，比如安全服务机构或者军队，也要求其成员承担保密的义务，这是这种类型的组织最基本的要求，而且也得到了法律的保护，如果其成员违反，将可能面临刑事控告。即使没有法律规定的强制保密义务，在大多数的公司或政府组织中，组织成员对保密义务都会有一种心照不宣的理解，即雇员应当对组织忠诚，尊重组织的敏感信息，保护组织的声誉，这种不成文的规定就像西方谚语所说的“不应该当众清洗弄脏了的床单” 。如果有组织成员违反这种规定，就会激怒同事以及他为之服务的组织并招致他们的报复。 那么，是什么原因让一个人在其他人都选择沉默的时候勇敢地进行告发呢？原因可
6、能是复杂的。基于动机的多样性，告发者可能被人们视为英雄，也可能被认为是道德败坏的人。告发的动机可能有如下几点：第一，基于告发者自身的道德原则。在这种情况下，告发者本人怀有伦理或者道德方面的信仰，对于企业的违法行为或者错误做法，他们认为在道德上无法接受，因而提起告发，希望这种错误的做法得到纠正。事实上，在对美国 64 位告发者长达 6 年的研究中，研究者发现，这些人都被人们视为“坚持道德者” ，他们其实比其他选择沉默的员工更忠于他们的工作和企业1。第二，基于法律上的考量。作为企业的员工，除了服从企业的规章制度之外，还需要服从法律的规定。比如，绝大多数国家的公司法都对公司的注册审计员规定了严格的法
7、律责任，而且公司的员工也一定要依法向注册审计员披露相关的信息，这不仅仅是因为审计员的需要，而且是法律的强制性规定。关于国际洗钱的相关法规就规定，牵涉其中的财产或者金钱交易的当事人必须向相关部门进行信息披露。这样的法律规定不仅在金融法和竞争法的领域出现得较多，在环境保护方面，更是大量存在。第三，为了公共利益。即纯粹为了公共利益的告发，不计较个人得失，比如 Christopher Meili，他是瑞士联合银行的保安，向外告发了该银行粉碎有关大屠杀银行账目档案的事实，他因此丢掉了工作并承受了巨大的责难，但他并没有事先与大屠杀的受害人或任何一个犹太人联系过，他的告发纯粹是为了公共利益的无私行动2。第四
8、，其他动机。这些动机包括为了获得个人在经济上的收益，如获得政府的奖赏或者分得胜诉后的罚金，还有些员工的告发只是为了报复公司，诸如此类。 现代法学周晓明：环境公益告发研究通过对告发行为的社会维度以及告发者的心理维度的分析，我们不难看出，如果要很好地“利用”告发者，有两点是至关重要的：一是对告发者的激励，不但要对那些具有崇高道德标准、怀有良好动机的告发者予以奖赏，也要对那些本身就希望通过告发获取物质利益的告发者予以金钱刺激。二是对告发者的保护，一定要使告发者免于遭受报复的恐惧。这两个重点同样也是环境公益告发制度的要点所在。 从激励的角度来看，提起告发需要极大的勇气，这种勇气也许来自告发者对自己苛刻
9、的道德要求或者极强的公益心，但是具备这样条件的告发者毕竟是少数，大多数潜在的告发人可能并没有这么高尚，法律必须保障他们提起告发后的收益，用以抵抗他们可能需要经历的风险，他们才可能会挺身而出，当然，对于那些高尚的告发人来说，给予他们的美好品格以物质奖赏也是必要的，因此，激励手段一定是环境公益告发制度的核心之一。公益告发立法完善的国家都极为重视对告发人的奖赏，存在各种不同类型的告发项目（whistleblowing programs） ，这些项目给予告发人多种形式的奖赏，为公益告发提供激励。此外，许多法律中都规定了公益告发条款，一般也都有关于告发者分享罚金的规定。以美国防止船舶污染法为例，该法规定
10、告发者可以获得 1/2 的罚金，可见该法对告发者奖赏的重视程度。2010 年 9 月，一艘挂希腊国旗的货船（M/V Iorana）上的 4 名船员根据防止船舶污染法获得 50 万美元奖励（每人 12.5 万美元） 。当这艘船到达巴尔的摩时，一名船员向海关及边境保护监督员递了一个便条，声称该船的主引擎将废油通过一个软管直接排入海中，而依照法律规定，必须安装污染防止装置。该船因为违反防止船舶污染法被处罚 100 万美元，这 4 位告发的船员获得了一半的罚金3。在此之后，2011 年 5 月，根据防止船舶污染法还支付了一笔更大金额的奖赏。因为配合联邦行政机构对该船向海洋排放废油指控的调查，一艘希腊油
11、轮上的 3 位船员获得了超过 100 万美元的奖赏。一位联邦法官奖励主要告发人 55 万美元，另外 2 位船员每人得到了 35万美元。主要告发人 Gueverra 是一位电工，他打电话给美国海岸巡逻队员告发此事，引发了此次调查。检察官支持这种奖赏，声称他们 3 位提供了关键的证据，船舶泄油很难被起诉，因为它们经常发生在半夜的海洋中4。除此之外，根据英国和美国的告发人诉讼制度，提起诉讼的告发人也可以获得一定数额的罚金，这也是以金钱奖励的方式来提高告发人的积极性。 如果说为告发人提供激励是告发制度能够运行良好的首要条件，那么，为告发人提供保护就是告发制度最重要的部分。因为告发行为本身的危险性，告发
12、人可能面临各式各样的报复，各个国家对告发人的保护也不遗余力。美国、英国、日本、澳大利亚都有专门的立法对告发人提供保护，对告发人的保护也是这些国家劳动法的重要内容。值得一提的是，美国有超过 10 部的环境法律中都有对告发人进行保护的条款。 除了“激励”和“保护”这两个基本点之外，我们还要清楚环境公益告发制度的核心任务促使企业行为符合环境法的规定，促进环境法律的执行。这种促进作用体现在两个方面：一是企业迫于被告发的压力，或者基于员工的内部告发，主动改正其违法行为，使其符合环境法的相关规定；二是在企业违法之后，员工可以通过告发使这种行为得到惩处，使企业被动改正环境违法行为。这三点可以被看成环境公益告
13、发制度的“一个中心，两个基本点” ，归纳出其制度要点之后，才能使我们在构建这种制度时有一个清晰的思路。 二、环境公益告发的学理界定对“环境公益告发”进行一个准确的学理界定，其意义在于区分什么样的告发者能够得到来自法律的保护，什么样的告发者因为不符合“告发”的要件而无法得到法律的保护。在对“环境公益告发”作学理界定之前，必须先对“告发” （whistle-blowing）的概念进行一些梳理。对“告发”的研究可以从多个学科加以展开，伦理学、法学以及其他社会科学领域都有不少研究“告发”的学者，因为各学科研究的语境完全不同，对其进行一个准确的定义就显得尤为重要。各个研究领域的研究者对“告发”的定义很多
14、，因为研究领域的差别，对“告发”的定义也是五花八门，但被引用得最多的无疑是Janet P. Near 和 Marcia P. Miceli 在 1985 年对“公益告发”的定义，他们认为， “告发”指的是“一个组织的成员（现在的或者曾经的）对组织控制下的违法、不道德或不符合法律规定的行为向可能影响这些行为的个人或者组织披露的行为。 ”5除了法学研究领域之外，这个定义被广泛地使用于对于护理、内部审计、劳动法以及管理等方面的研究，而且也是对“告发”进行实证研究中运用最为广泛的定义。如果要对“环境公益告发”进行学理界定，应当以这个定义作为基础而展开。鉴于研究的目的，本文将对这个引用广泛的“告发”定义
15、做两个限定，这两个限定包括：“组织”应限定为企业，作为告发对象的企业行为限定为“违法”行为，排除对“不道德” 、 “不符合法律规定”的行为的研究。本文还将对“告发”的定义进一步拓展，将告发人诉讼纳入其中。由此，“环境公益告发”指的是企业员工（现在的或者曾经的）对企业控制下的环境违法行为向可能影响这些行为的个人和组织披露或者向法院提起诉讼的行为。至于为什么加上“公益”二字，那是因为告发者虽然有时是为了自身利益（获得政府的奖励或者分到诉讼得来的罚金）而告发，但其基本动机具有公益性质，而且环境保护问题本身就具有公益性质，对环境违法行为进行披露或诉讼显然属于公益行为，其行为的结果也能促进公共利益的增长
16、。 从上面的定义我们可以看出， “环境公益告发”的定义是一个开放性的定义，它可以包容多种不同类型的告发，将尽可能多的环境公益告发者纳入法律的保护范围，与此同时，也可以将一些类似于“告发”的行为排除在“告发”之外，我们从中也可以把握本文研究的“环境公益告发”的范围以及它的一些主要特征： 第一，环境公益告发包括企业内部告发和企业外部告发。从“向可能影响这些行为的个人和组织披露或者向法院提起诉讼的行为”这个短句我们可以知道，告发的行为包括两种：一种是信息披露，另一种是提起诉讼。就信息披露来看， “可能影响这些行为的个人和组织”既可能存在于企业内部，如企业中的监察人员、高管、负有举报责任的人员等，也可
17、能存在于企业外部，如环境行政主管部门、政府、媒体等，这样就将环境公益告发清楚地分为“企业内部告发”和“企业外部告发”两种类型。此外，告发人提起诉讼是告发行为的延伸，其实完全可以将其归类为“企业外部告发” ，但为了防止与向“环境行政主管部门、政府和媒体”这样典型的企业外部告发相混淆，暂且将其当作一种特殊的告发类型。法律对于企业内部告发和企业外部告发是否能够同一对待呢？在这个问题上其实分歧很大。在美国，有些州的法律只保护企业内部告发，有些州的法律只保护外部告发，当然，也有一些州的法律对内部告发和外部告发予以相同对待，可见他们在这个问题上的做法差别较大。不少研究者对于能否将企业内部告发定义为公益告发
18、也持有异议。其实，大量的研究都表明，内部告发与外部告发在程序上存在差异，但没有实质上的不同，它们往往相伴发生，绝大多数的外部告发者都是在内部告发没有效果的情况下才向外部告发的。内部告发和外部告发所引发的问题也是相似的，只是相对于内部告发来说，外部告发更容易招致报复而已。因此，有必要同时研究内部告发与外部告发，只是对于二者的不同应保持警惕。 第二，环境公益告发包括主动告发（active whistleblowing）和被动告发（passive whistleblowing） 。本文研究的环境公益告发只包括主动告发。主动告发指的是告发者主动自愿地披露信息，被动告发指的是告发者并非出于自身自由的决定
19、而进行的告发，而是来自外部的命令或者法律的要求，比如企业员工应法院的要求而提供相关的信息。除此之外，员工拒绝执行错误的命令（执行会导致违法行为的发生）往往被认为属于被动告发，因为这种拒绝可以是对发出错误命令的人的一种控诉6。被动告发者虽然并非自愿，但也可能会受到企业的报复，国外的立法往往将被动告发者也列入保护的范围，但受本文研究的范围所限，对被动告发将不做论述。 第三， “线人”和“说闲话者”不属于环境公益告发人。环境公益告发人之所以告发，一定是因为相信接受他们告发的人或者组织会采取行动来纠正企业的环境违法行为，从这一点来看，环境公益告发人肯定不同于“线人”和“说闲话者”甚至“传谣者” 。环境
20、公益告发人从一开始就要有一个明确的目标，并试图终止企业当前错误的做法或者防止将来再次发生错误的行为，也就是说，告发人一定要对告发成功有合理的期待。行政机关（特别是警方）有可能为了办案的需要安插线人进入公司工作，这些线人获得相关信息后也会向他的单位披露，这种披露显然不属于“告发”的范围。 “说闲话者”和“传谣者”的行为类似于“告发” ，但是因为他们并无终止企业错误做法或者防止其再次发生的目标，这些人也不属于“告发人” 。 第四，环境公益告发的对象是企业的环境“违法”行为。国外的研究者将员工可以提起告发的范围定义得比较广，一般包括“违法” 、 “不符合法律规定” 、 “不正常” 、 “不道德”这几
21、个方面，有的学者干脆将其统称为“错误的做法” 。这些概念之间的界限是模糊且难于把握的，并没有一个客观的标准可以用作判断，因此，本文排除了对于“不符合法律规定” 、 “不正常” 、 “不道德”行为进行告发的研究，只保留了对“环境违法行为”的告发。只要企业的行为将招致法律的惩罚，就可以称之为“环境违法行为” ，无论这种惩罚来自行政法、民法还是刑法。这样的做法当然会使受保护的告发者的范围缩小，但肯定会使法律界定变得清晰。是不是企业的行为一定要达到“违法”的标准，告发行为才被认定为正当呢？答案是否定的。一项告发是否被认定为正当，往往取决于告发者个人的认知。英国和美国的法律都一致认为：“如果告发者善意（
22、good faith）地相信企业错误的做法已经对公共政策造成影响，一部分社会将因企业的错误行为而处于危险之中，那么他的告发就是正当的。 ”7有些伦理学家也认为，告发者一定要从错误的行为中感受到危险，否则他的告发就是不正当的。可见，并不是企业的行为一定要达到“违法”的程度，告发者的告发行为才被认为是正当的。三、环境公益告发的一般途径当企业的环境违法行为发生之时，知情员工的告发渠道是多种多样的，他可以向企业内部负有相关职责的人员（比如企业内部处理环境保护事务的管理人员）告发，可以向企业的高级管理人员（如 CEO） 、董事会、监事会告发；他也可以向环境行政机关告发（如环保局） ，向政府告发，向信访部门告发，向法律监督部门告发（如检察院） ，向刑事执法部门告发（如公安机关） ；除此之外，他的告发范围还可以进一步扩大，比如向媒体告发（包括网络媒体、电视、
