1、环境保护行政问责制度研究1毕业论文开题报告法学论环境保护行政问责制度一、选题的背景与意义2005年12月3日颁布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定首先提出提出要建立环境保护行政问责制。2006年2月,监察部和国家环境保护总局联合公布施行的环境保护违法违纪行为处分暂行规定,成为我国第一部为追究环保领域政府官员违法违纪行为的责任而制定的专门规章。随后,各省、市陆续颁布了环境保护违法违纪行为处分的暂行规定。政府部门的一系列行为凸显了对环境行政的重视，和加强对环境行政权力滥用的规制的迫切需要。然而一系列的部门规章和地方行政规章颁布实施以来，环境行政问责制度还远没有达到应有的效果。环境保护行政
2、问责制度作为行政问责制度在环境保护领域的延伸，肩负着实现环境行政的法律效果和社会效果统一的使命，为确保责任主体能够得到相应合理的处罚提供可靠的依据。环境保护行政问责制度对廓清政府环境责任，实现权责统一也有重要的意义。二、研究的基本内容与拟解决的主要问题研究的基本内容一、环境保护行政问责制度的理论基础（一）环境保护行政问责制度的概念（二）环境保护行政问责制度的基础（三）环境保护行政问责制度的形成原因二、我国环境保护行政问责制的现状分析（一）环境保护行政问责制的发展现状（二）环境保护行政问责制度的缺陷三、环境保护行政问责体系的完善（一）政府环境责任的科学设定（二）环境保护行政问责制度的完善（三）配
3、套制度的完善拟解决的主要问题明确环境保护行政问责制度的基本内涵和意义，通过法理分析提出环境保护行政问责制度研究2现阶段环境保护行政问责制度的理论构建上的不足，并结合法理对我国该领域的立法现状进行分析。在完善环境行政责任制度的前提下，提出建立健全环境保护行政问责制度的立法体系和配套制度的完善。三、研究的方法与技术路线1文献资料法，通过图书馆以及网络等途径查找与环境保护行政问责制度相关的文献资料，对环境保护行政问责制度的背景、现状以及学者对制度的看法有全面的理解，同时研读相关文献对此问题的分析说明，理解其研究意义；2比较分析法，分析当前学者对环境保护行政问责制度存在问题的看法，从环境保护行政问责制
4、度的法律制定和法理分析两方面入手进行深入探究；3历史研究法，对环境保护行政问责制度的形成发展进行有效分析，并对现存制度的缺陷进行研究。四、研究的总体安排与进度112月10日前，撰写好文献综述、开题报告。22011年1月10日前，初期检查。32011年2月10日，交初稿给指导教师。42月30日，交二稿给指导教师。53月10日前，中期检查。63月30日，把装订好的毕业论文与过程材料终稿交给指导教师。五、主要参考文献1周亚越行政问责制研究，中国检察出版社2006年版。2周亚越行政问责制比较研究，中国检察出版社2008年版。3胡建淼等领导人行政责任问题研究，浙江大学出版社2005年版。4日南博方著，杨
5、建顺译行政法，中国人民大学出版社2009年版。5日原田尚彦著，于敏译环境法，法律出版社2001年版。6汪劲等编译环境正义丧钟为谁而鸣美国联邦法院环境诉讼经典判例选，北京大学出版社2006年版。7杨解君、孟红主编特别行政法问题研究，北京大学出版社2005年版。8姜明安主编行政程序研究，北京大学出版社2006年版。9康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。环境保护行政问责制度研究310张建伟完善政府环境责任的若干思考，载河北法学，2008年第3期。11范俊荣从政治人理性的视角完善环境问责，载环境与可持续发展，2009年第4期。12范俊荣浅析我国的环境问责制，
6、载环境科学和技术，2009年第6期。13范俊荣环境行政法的公法调整方法，载消费导刊，2008年第4期。14吴传毅行政问责制的内涵及制度完善，载民主与法制，2010年第1期。15张建伟关于政府环境责任科学设定的若干思考，载中国人口资源与环境，2008年第4期。16周亚越官员道歉、问责及其制度安排，载云南社会科学，2009年第1期。17周亚越论行政问责制的柔性机制，载宁波大学学报，2005年第5期。18周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构，载行政法学研究，2005年第2期。19周亚越行政问责制的内涵及其意义，载理论与改革，2004年第7期。20刘大政环境保护和政府政策与责任研究，载法制与社会，
7、2008年第4期。21方世南环境友好型社会与政府的环境责任，载马克思主义研究，2007年第7期。22蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全，载河北法学，2008年第3期。23徐祥民,孟庆垒政府环境责任简论，载学习论坛，2007年第12期。24顾杰论我国行政问责制的现状与完善，载理论月刊，2004第12期。25SOMETHOUGHTS，DRTHOMASKFLEUNG,REGARDTOADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEM,THEACCOUNTABILITYSYSTEMINTHECONTEXTOFANEXECUTIVELEDGOVERNMENT，HTTP/WWWCIVICE
8、XCHANGEORG/ENG/UPLOAD/FILES/200406_LESSONSTOLEARNPDF26YANYANG,RICHARDKMORGAN,MATCASHMOREENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTOFPROJECTSINTHEPEOPLESREPUBLICOFCHINAJENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTREVIEW,232003环境保护行政问责制度研究4毕业论文文献综述法学环境保护行政问责制度研究环境保护行政问责制度是指对各级政府、政府环境主管部门机构和政府官员的与环境相关工作和言行实施责任追究机制。环境保护行政问责制度是行政问责
9、制度在环境保护领域的延伸，是基于环境行政责任的基础之上建立起的问责制度。较之于一般的行政问责制度，环境保护行政问责制度既有现有问责制度的内容，本身又带有环境行政责任的背景，对该问题的研究必须统而分之，有一个更深入细致的研究。一、环境保护行政问责制度的理论分析（一）环境保护行政问责制度的产生政府社会责任的形成缘于国家与社会的对立统一性，国家是社会利益的提供者和保障者，并由此形成政府一方对弱势群体和全体社会公众提供和保障社会利益的行政责任。120世纪70年代早期,美国密歇根大学萨克斯教授提出了环境公共信托理论，认为政府对环境享有环境管理职权，并相应担负起妥善保护、改善、治理和管理环境的责任。而政府
10、环境问责制的创设目的在于防止政府滥用自身的环境管理权力,监督政府切实履行环境管理职权,避免发生侵害社会公众环境利益的行为,实现政府对社会公众的环境责任承诺。2近来，公共信托理论在美国的适用出现了新的发展，这主要体现在法院不再单纯地适用公共信托理论，而是综合公共信托理论、州宪法相关条款或州环保法律来做出宣告无效或予以支持的判决，3而环境责任和环境问责的立法成为法院审判的关键。如此，政府环境问责制度的产生也是环境法治的需要。法治的主旨是要控制、约束政府行为,用法律作为约束政府权力的工具,使政府服从并接受法律的统治,并且排除政府方面的专擅、特权和宽泛的自由裁量权。环境法治强调行使环境管理权力的政府和
11、作为被管理者的行政相对人在法律面前一律平等,任何机关和个人都不得存在超越法律的特权,一切有悖环境法精神的行为都应该受到法律的规制。4所以，环境保护行政问责制度作为一种事后制裁1汤黎虹、李吉宁行政问责制的社会法理究缘，载行政与法，2009年第5期。2王树义可持续发展与中国环境法治修改专题研究，科学出版社2005年版，第97页。3侯宇美国公共信托理论的形成与发展，“找法网”，2010年5月20日。4康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。环境保护行政问责制度研究5制度，是保障环境法治的制约工具，也是实现环境法治的必然要求和重要的制度支撑。同时，环境保护行政问
12、责制度是政府环境责任的深层需要。政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任。环境行政责任的履行不利对环境问题的产生有密切的关系。从深层意义上说，环境问题的爆发是“市场失灵”和“政府失灵”共同作用的结果，也可能是政府过度干预的结果。5但无论是政府的消极不作为还是积极地不当干预，都是对环境的极大挑战和破坏。因此，必须有健全的环境保护行政问责制度来威慑政府的行政行为。（二）环境保护行政问制度的内涵关于政府环境问责制的内
13、涵界定,我国学术界已有学者对之进行探讨。范俊荣从权力和责任统一的角度阐述，认为环境保护行政问责制度的内涵是把各级政府、政府各部门机构和政府官员所掌控的环境管理权力的范围、地位或其公职身份与他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制。6而康建辉和李秦蕾进一步从环境法治和保障社会公众环境利益两方面提出自己的观点，认为问责主体是基于环境法治和保障社会公共环境利益为最终目标，而对其履行情况进行监督管理和责任追究的追惩制度，它兼具惩办环境违法政府官员和激励政府履行环境保护责任的双重功能,是建立
14、责任政府、促进我国政府切实履行环境保护职责的一项重要制度。7两者对环境保护行政问责制度内涵的理解实际是对公权制约和私权参与两个方面的阐述，这两个方面共同构成了环境保护行政问责制度的法治基础。二、环境保护行政问责制度的现状分析（一）环境保护行政问制度提出的背景2005年12月3日颁布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定明确提出，要建立问责制，切实解决地方保护主义干扰环境执法的问题，对严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要依法追究责任。2006年2月,监察部和国家环境保护总局联合公布施行的环境保护违法违纪行为处分暂行规定以下简称暂行规定,是我国第一部为追5徐祥民、孟庆垒政府环境责任简
15、论，载学习论坛，2007年第12期。6范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学和技术，2009年第6期。7康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。环境保护行政问责制度研究6究环保领域政府官员违法违纪行为的责任而制定的专门规章。随后,各省、市陆续颁布了环境保护违法违纪行为处分的暂行规定。如2006年6月5日颁布的山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定。政府部门的一系列行政立法行为凸显对环境的重视，和加强对环境行政权力滥用的规制需要。（二）环境保护行政问责制度在中国的发展在改革开放初期，中国把环境保护列为一项基本国策，且中国的环境保护理念仍处在一种全能政府为主
16、导的治理理念之下，我国先后出台了三大环境保护政策，即预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理，其中强化管理师环境政策的中心和主体。其他的两项都是强化管理的两翼，都是围绕着强化管理这一中心展开的。及至今天，环境管理理念的落后严重限制了政府环境责任的完善和问责制度的变革。我国现今已经制定了一系列关于环境保护行政问责制度的规章制度，环境问责也是渐成体系，2006年2月20日颁布实施的环境保护违法违纪行为处分暂行规定成为我国第一部关于环境保护问责方面的专门规章。暂行规定的颁布是中国环境保护行政问责制度中由“行政性问责”向“程序性问责”转变的重要标志。该暂行规定突破了原有规定的空白，对环境行政问责制度的立法
17、宗旨、适用处分范围的行为、处分标准等都做了具体的标准。但是环境保护行政问责制度在我国仍是处于初创阶段，尤其在与西方制度理念的比较存在本质的差距。（三）环境保护行政问责制度的中西方比较在全球公共行政改革潮流的影响下，西方国家的行政问责制度已趋于完善，积累了大量成功的经验。西方国家的行政问责制度的形式大致有议会问责、司法问责、政府内部问责、选民问责以及具有香港特色的高官问责制度。相比中国行政问责制度还处于一个相对狭义的理解，行政组织内部问责成为最基本的形式。区别主要体现在三个方面其一，西方强调的事异体问责的作用，议会问责、司法问责和公众问责就是最好的体现；而我国，组织内部的问责成为主要的问责方式，
18、监察机关和任免机关成为问责的主体，政府主导成为环境问责的核心。其二，西方行政问责更强调司法对环境行政的制约，成为对环境行政最有力的监督方式；相反，中国还未建立切实有效的司法审查制度。其三，西方的行政问责强调公众参与更有利于推进环境民主。三、完善我国环境保护行政问责制的对策（一）环境保护行政问责制的缺陷和完善我国先规定有多部有关环境行政问责制度的部门和地方行政规章，这些行政规章制度形成了我国环境保护行政问责制度的基本体系，也是研究和完善的制度基础。环境保护行政问责制度研究7康建辉、李秦蕾认为，我国的环境保护行政问责制度缺乏明确的法律规定，制定的效力层级过低，即我国有关政府环境问责制的立法形式仅限
19、于政府的部门和地方行政规章，缺乏其他配套的法律、法规。我国的政府环境问责制距离法制化、规范化和程序化还相去甚远,导致政府环境问责制在实际推行中不可避免地面临着诸多约束条件和法律制度的困境。8也有学者从制度构成上认为现行的问责制在问责的主体、问责的范围、问责的条件、问责的程序以及问责的后果等等方面都还没有给出明确的界定，问责所涉及的政治责任和法律责任边界尚不清晰。持这种观点的有周汉华和王勇。更多的人认为，权责不清是环境保护行政问责制度难以实行的关键。将环境责任和行政问责相统一，并进行相关立法，将严格的职责划分作为行政问责制的前提，在不同部门和官职之间严格划分职责。而康建辉、李秦蕾则从法制化和程序
20、化入手提出，完善的法律体系将会使政府环境问责制具有根本性、长期性和稳定性,为了避免我国的政府环境问责制异化为选择性的惩罚甚至成为掩盖更大责任的工具,法制化是完善我国政府环境问责制的必然选择。必须制定和完善相应的法律法规,使政府环境问责制规范化、程序化,为政府环境问责的实施提供条件。综上所有提出的问题，主要可归纳为三个方面其一，我国环境保护行政问责制度的法制化进程还比较缓慢，立法的科学性、规范性和理论支撑不强；其二，我国的环境行政责任还不够明晰，权责不清、有权无责以及主体责任划分模糊成为主要的问题；其三，环境保护行政问责制度的制度构成上有欠完善。（二）配套制度上的完善要实现行政问责的社会效果、政
21、治效果和法律效果的统一，必须有完善的配套制度。因此，制度的完善不但要从环境保护行政问责制度本身入手，对该问责制度的配套制度也应当有深入的分析。实施和完善行政问责制需要一系列配套的制度，其中基本的配套制度是信息公开。只有把公共权力摊在阳光下，公共政策的决策和执行民主透明官员才不敢怠慢。刘丽娟认为只有信息公开才能问责，解决信息公开问题，目前可以采取以下措施“一是有赖于全国人大制定信息公开法这是解决行政问责制根本的法律保障。二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况，从制度上保证人民的知情权。三是政府的各级领导和各职能部门的领导应通过公开网站公开电话，直接听取公众的陈述。四是
22、保障媒体的采8康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。环境保护行政问责制度研究8访。”9而范俊荣则提出了完善环境行政问责制度应当建立环境责任跟踪制度。即对区域性、流域性重点环境问题或企业重大环境违法行为进行处罚，并追究政府相关人员责任，特别是地市以上负责人的责任。同时实行环境责任跟踪制度，无论升降调任，官员在当任时所造成的环境责任仍将受到跟踪追究。10四、小结以上的分析中，可以看出环境保护行政问责制度在中国还存在着很多问题。立法现状不容乐观，配套制度不够齐全，对环境保护的理论研究还过于粗糙，且不被过多重视，从而影响了环境保护行政问责制度在中国的发展。要建
23、立健全环境保护行政问责制度必须从理论分析和制度构建入手，通过分析环境保护行政问责客体的范围，划清中央和地方环境行政责任，使得问责对象明确，责任明晰；同时，拟建立以政府信息公开条例为基础建立一套针对于有利于公众环境监督的环评信息公开制度，和与环境行政责任人紧密联系的环评跟踪制度。参考文献27周亚越行政问责制研究，中国检察出版社2006年版。28周亚越行政问责制比较研究，中国检察出版社2008年版。29胡建淼等领导人行政责任问题研究，浙江大学出版社2005年版。30日南博方著，杨建顺译行政法，中国人民大学出版社2009年版。31日原田尚彦著，于敏译环境法，法律出版社2001年版。32汪劲等编译环境
24、正义丧钟为谁而鸣美国联邦法院环境诉讼经典判例选，北京大学出版社2006年版。33杨解君、孟红主编特别行政法问题研究，北京大学出版社2005年版。34姜明安主编行政程序研究，北京大学出版社2006年版。35康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。36张建伟完善政府环境责任的若干思考，载河北法学，2008年第3期。9刘丽娟我国实施行政问责制的现状，吉林省行政管理学会，2009年第10期，第56页。10范俊荣从政治人理性的视角完善环境问责，环境与可持续发展，2009年第4期，第66页。环境保护行政问责制度研究937范俊荣从政治人理性的视角完善环境问责，载环境与
25、可持续发展，2009年第4期。38范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学和技术，2009年第6期。39范俊荣环境行政法的公法调整方法，载消费导刊，2008年第4期。40吴传毅行政问责制的内涵及制度完善，载民主与法制，2010年第1期。41张建伟关于政府环境责任科学设定的若干思考，载中国人口资源与环境，2008年第4期。42周亚越官员道歉、问责及其制度安排，载云南社会科学，2009年第1期。43周亚越论行政问责制的柔性机制，载宁波大学学报，2005年第5期。44周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构，载行政法学研究，2005年第2期。45周亚越行政问责制的内涵及其意义，载理论与改革，2004年
26、第7期。46刘大政环境保护和政府政策与责任研究，载法制与社会，2008年第4期。47方世南环境友好型社会与政府的环境责任，载马克思主义研究，2007年第7期。48蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全，载河北法学，2008年第3期。49徐祥民,孟庆垒政府环境责任简论，载学习论坛，2007年第12期。50顾杰论我国行政问责制的现状与完善，载理论月刊，2004第12期。51SOMETHOUGHTS，DRTHOMASKFLEUNG,REGARDTOADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEM,THEACCOUNTABILITYSYSTEMINTHECONTEXTOFANEXECUT
27、IVELEDGOVERNMENT，HTTP/WWWCIVICEXCHANGEORG/ENG/UPLOAD/FILES/200406_LESSONSTOLEARNPDF52YANYANG,RICHARDKMORGAN,MATCASHMOREENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTOFPROJECTSINTHEPEOPLESREPUBLICOFCHINAJENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTREVIEW,232003环境保护行政问责制度研究10本科毕业论文（20届）环境保护行政问责制度研究II摘要【摘要】环境保护行政问责制度是行政问责制度在环保领域的延伸，它
28、以明确政府环境责任为基础，以实现环境民主、重塑政府公信力为价值目标，是现代行政法治的重要组成部分。我国的环境保护行政问责制度还处于历史初创阶段，政府环境行政责任还不甚完善，立法层级过低，执行力不足，以及配套制度不健全等，直接导致了我国环境保护行政问责制度进程的缓慢。因此，建立健全环境保护行政问责制度，必须从科学设定政府环境责任、完善环境保护行政问责内部机制及其配套制度上着手展开。【关键词】环境保护行政问责政府环境责任【ABSTRACT】ENVIRONMENTALPROTECTIONADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEMISTHEEXTENSIONOFTHEADMI
29、NISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEMINTHEFIELDOFENVIRONMENTALPROTECTIONITISBASEDONCLARIFYINGTHEGOVERNMENTENVIRONMENTALRESPONSIBILITYTOACHIEVEENVIRONMENTALDEMOCRACY,ANDTHEVALUEOFTHEGOALOFREINVENTINGGOVERNMENTCREDIBILITY,WHICHISANIMPORTANTCOMPONENTOFMODERNADMINISTRATIVEPARTOFTHERULEOFLAWHOWEVER,THEENVIRONME
30、NTALPROTECTIONADMINISTRATIONOFCHINAINAHISTORICALACCOUNTABILITYSYSTEMSTARTUPPHASE,THEADMINISTRATIVERESPONSIBILITYOFTHEGOVERNMENTISALSONOTPERFECTTHEENVIRONMENT,LEGISLATIVELEVELISTOOLOW,LACKOFEXECUTION,ANDTHESUPPORTINGSYSTEMISNOTPERFECTANDSO,ADIRECTRESULTOFTHEADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYOFENVIRONMENTAL
31、PROTECTIONSYSTEMPROCESSISSLOWTHEREFORE,TOESTABLISHASOUNDENVIRONMENTALPROTECTIONADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEM,THEGOVERNMENTMUSTSETTHEENVIRONMENTFROMTHESCIENTIFICRESPONSIBILITY,IMPROVETHETHEINTERNALANDSUPPORTINGMECHANISMSOFENVIRONMENTALPROTECTIONADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEM【KEYWORDS】ENVIRON
32、MENTALPROTECTIONACCOUNTABILITYGOVERNMENTENVIRONMENTALRESPONSIBILITY目录摘要关键词ABSTRACTKEYWORDSIII引言4一、环境保护行政问责制度的基本理论4（一）环境保护行政问责制度的概念4二环境保护行政问责制度的基础政府环境责任5（三）环境保护行政问责制度的形成原因6二、我国环境保护行政问责制度的现状分析7（一）我国环境保护行政问责制度的发展7二环境保护行政问责制度的缺陷分析9（三）中西方环境保护行政问责制度的比较11三、中国环境保护行政问责体系的完善11（一）政府环境责任的科学设定12二环境保护行政问责制度的完善13三
33、配套制度的保障实施15结语16参考文献17致谢错误未定义书签。4引言近年来，因为行政问责而去职的官员并不少见。尤其是在新世纪的第一个十年，“问责风暴”来袭，各地行政问责的规章制度初现雏形，问责文化开始盛行，譬如因防治非典不力而被免职的卫生部前部长张文康、北京市前市长孟学农，因安全事故而导致引咎辞职的中国石油天然气集团公司总经理马富才等。但是，细归到环境保护行政问责上，问责难还是一个不可规避的现实。由于政府的环境行政责任的模糊，以及经济行政的功利心理驱使，使得形成政府在环境保护和环境执法中的作为或不作为，污染责任人难以得到惩处，环境保护行政问责效率低下的现状。直到2005年前环保总局局长解振华因
34、松花江污染事件的去职，一石激起千层浪。自2006年2月20日，我国第一部关于环境行政问责方面的专门规章环境保护违法违纪行为处分暂行规定公布实施，也将环境保护行政问责制度提到了法律制定的层面。暂行规定是中国政府为强化环境执法而采取的重大举措，并首次对环境保护行政问责的立法宗旨、适用范围、适用对象、纪律责任等做出了较为具体的规定。中国环境保护行政问责制的确立正是以暂行规定的出台为标志，并随着行政问责理论的逐渐成熟，环境保护行政问责制度的研究也在不断深入。一、环境保护行政问责制度的基本理论政府环境责任的实现就是以环境保护行政问责制度为保障，也是环境保护行政问责制度设立的基本要求。环境保护行政问责制度
35、是政府的行政性和环境保护的公益性的统一，只有深入了解环境保护行政问责制度才能真正理解政府环境失灵的根本原因，及建立健全环境保护行政问责制度的价值。（一）环境保护行政问责制度的概念何为环境保护行政问责制度环境保护行政问责制度是行政问责制度在环保领域的延伸，我国学术界对环境保护行政问责制度也多有探讨。从行政管理上讲，“环境保护行政问责制度是对各级政府、政府环境管理部门机构和政府官员的与环境相关的工作和言行实施责任追究机制。”1111范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学与技术，2009年第6期。5从行政程序角度看，环境保护行政问责制度是“特定问责主体以实现环境法治、保障社会公众环境利益为最终目标，
36、对各级政府、政府各部门和政府官员所承担的环境保护责任的履行情况实施监督，并依据一定的程序对其环境违法行为予以责任追究的一种责任追惩制度。”12再从行政法角度分析，环境保护行政问责制度应当是一种对环境秩序行政失当行为的责任追责制度。“秩序行政是致力于创设良好公共秩序为目的行政”，而环境秩序行政的特点在于，其作用不局限于单纯防止危害这种消极目的，而且还有保护健康，保全、再生和创造环境这种积极目的。然而，为达到维护公共秩序和公共安全的目的，秩序行政采取的行政行为必须是羁束性的，即任何不切实行使环保职权，或不履行环保职责的行政失当行为都应当受到追责。通过以上对环境保护行政问责制度的理解，该制度是以羁束
37、性环境行政责任为基础，行政监督为保障，事后追惩为方法的行政制度。该制度将“各级政府、政府得各部门机构和政府官员所掌控的环境监管权限的范围、地位或其公职身份同他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任一并联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制”13。二环境保护行政问责制度的基础政府环境责任政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面承担的第一性环境义务和第二性环境义务以及所享有的行政职权。“所谓第一性环境义务是指政府在环境领域承担的职责；政府第二性环境义务是指政府由于违反第一性环境义务而招致的法律责任，即政府因为不履行或怠
38、于履行职责，违法或不当行使职权而承担的不利法律后果。”14环境责任的公共性和社会性决定了政府环境责任的重要性。政府环境责任是政府行政管理和公共服务的结合。政府必须通过环境决策、政策指导及严格执法等对环境进行有效管理，实现公众的环境利益，这种行政管理实务的特性要求人们以新的眼光看待领导权力领导权力不再是居高临下，相反在很大程度上是政府为公众提供服务的方式和途径；同时，政府还负有保护、改善和治理环境的义务，以维护公众的环境利益，正如20世纪70年代早期,美国密歇根大学萨克斯教授提出的环境公共信托理论所认为，“政府受全体共有人即国民的委托代为行使环境管理职权，就应当负起妥善保护、改善和治理环境的义务
39、，所以保护环境12康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。13范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学与技术，2009年第6期。14张建伟关于政府环境责任科学设定的若干思考，载中国人口资源与环境，2008年第1期。6成为政府的应有职责。”15政府环境责任作为政府社会责任的一种，实质是国家社会职能法律化的社会义务。政府既要担起有关环境管理的职权，同时也必须履行保护、改善、治理和管理环境的责任；通过实现社会职能的法律化，将政府行政责任和社会法律责任追究体系的密切相连，保障政府环境责任的履行，这也是环境保护行政问责制度存在的意义。环境保护行政问责制度的创设旨在防
40、止政府滥用环境管理的职权，监督政府切实地履行环境管理职权，并将其法律化，从而有效对公众发生环境利益侵害的行为进行追究，实现政府对社会公众的环境承诺。53环境保护行政问责制度的形成原因首先，环境保护行政问责制度是重塑政府公信力的需要。“政府公信力是政府依赖于社会成员对具有普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。”“政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。”16以中国为例，新世纪以来，工业崛起，环境污染频发不断。国家环保总局副局长潘岳就曾毫不客气地指出，重大环境污
41、染事件激增，根源在当地政府和环保部门“行政不作为”。而问责体制的不到位致使责无处追，或是罚不当责，对问题官员总是未能进行有效追惩，导致政府公信力不足，民众也会丧失信心。只有通过立法途径将环境保护行政问责制度法律化，提升环境问责的合法性基础；做好问责对象的环境信息公开，并让公众及时知晓和参与，做一个透明政府，从而一个公信政府才得以建立。其次，环境保护行政问责制度是培养行政问责文化的需要。行政问责文化内容包括几个方面“第一，以民为本、强调权责一致；第二，对人民负责、强调民众参与；第三，积极履行责任和严格追究责任相结合。”17然而现今官员的官本位思想严重，不注重民意，环境责任意识不强；民众的问责意识
42、淡薄，环境利益屡屡被侵害。这些都将直接导致行政问责文化的缺失。行政问责文化是现代行政文化发展的方向，要脱离落后的行政问责文化是一个长期的过程，政府内部必须加强公务员的环境责任意识，认识到“有权必有责”；同时，要增强公众对问责的参与程度，培养和提高公众的责任意识和问责意识，维护普遍的环境利益。再次，环境保护行政问责制度是环境行政法治化的需要。环境法治是环境行政的最理想15康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。16柳朴方、卢雅卿浅析政府公信力现状，载济宁师范专科学校学报人文社会科学版，2006年第6期。17周亚越论行政问责制的柔性机制，载宁波大学学报人文社
43、会科学版，2005年第5期。7状态，也是环境正义的最好保障。通过立法建立环境法律体系是环境法治的必然途径。环境保护行政问责制度的立法也同样要遵循法治的前提。我国目前实施的行政问责制度带有大量的人治色彩，仍然是“运动性的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”，形成领导人的权威高于法律权威的现象，也导致公众难以通过法律的途径来参与问责。蔡守秋教授认为，“要实现环境法治，必须强调环境法律的权威及在环境法律面前的平等和自由，公正、普遍地实施环境法律。”18环境保护行政问责制度的立法完善，对监督和规制行政官员依法行政，保障公民的基本环境利益，实现环境法治具有重要的意义。三、我国环境保护行政问责制度的
44、现状分析自暂行规定的颁布实施才历时5年，我国虽然在立法和行政上对环境保护行政问责制度有了长足的发展，但是问责形同虚设，行政和法律上的双重失灵无不反映了我国环境保护行政问责制度上的缺陷。（一）我国环境保护行政问责制度的发展1我国环境保护行政问责制度的立法进程2005年12月3日颁布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定明确提出，“要建立问责制，切实解决地方保护主义干扰环境执法的问题，对严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要依法追究责任”19；“2006年1月8日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案对突发环境事件的信息报送、处理、通报与信息发布等做出了明确的规定。”20自2006年
45、2月20日，监察部和国家环境保护总局联合公布实施环境保护违法违纪行为处分暂行规定，我国才以规章的形式确立了环境保护行政问责制度。随后，各省、市陆续颁布了环境保护违法违纪行为的暂行规定，例如，2006年6月5日颁布的山西省环境保护违法违纪处分暂行规定。然而诸多规章制度颁行以来，实施的效果并不明显。尤其是在当下“问责风暴”、“环保风暴”盛行，抛开环境保护违法违纪行为处分暂行规定而进行问责的情形屡见不鲜，从而产生像“连带问责”或“形式问责”的情形。2009年7月24日，在内蒙古自治区赤峰市新城区内陆续有居民因饮用自来水后患病致4020人门诊就医；8月5日，赤峰市松山区党委召开18蔡守秋论环境法治，“
46、中国私法网”，HTTP/WWWPRIVATELAWCOMCN/NEW2004/SHTML/20040517002235HTM，2011年3月17日。19范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学与技术，2009年第6期。20卫睿博应对突发公共事件的法律思考，载中国律师，2009年第4期。8会议，会议决定了免去相关负责人的职务。环境保护违法违纪行为处分暂行规定明确界定了问责的主体为监察机关或任免机关，而赤峰市松山区党委则以党务会议的形式问责免职责任人，而没有按照规定的程序问责，实有“弃车保帅”的嫌疑。没有合理的问责程序，且不同层级官员不能区分问责，也是环境保护行政问责制度形同虚设的关键原因。此外，上
47、到部门规章、下到地方政府规章，这些规范性文件不仅存在着法律位阶底、问责标准模糊、而且在问责主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度上都不尽相同，缺少科学性统一性。2环境保护行政问责配套机制的立法进程环境保护行政问责制度是政府环境责任实现的保障，而环境保护行政配套制度则是环境保护行政问制度的保障。环境保护行政问责配套制度主要是包括环境绩效考核评价制度、环境信息公开制度、环境影响评价制度等。环境保护行政问责制度施行的效果不佳，问题在于在缺乏科学的问责依据导致内部监督不力，和切实有效的外部监督。环境绩效评估制度、环境影响评价制度正是为地方政府环境责任履行不力或违法行政而受到问责提供了可靠的依据；
48、环境信息公开制度则有利于公众参与，进行外部的监督。在环境信息公开方面，国务院在2008年5月1日起施行了政府信息公开条例，明确了公开的内容、程序，对于公众参与的形式、公众知情后如何监督、政府部门如何反馈都有了具体规定。但是，环境信息的公开制度必须进一步细化，尤其是在全国确立统一的环境信息公开制度。我国自2009年10月1日起施行的规划环境影响评价条例并由国务院常务会议通过，明确界定了评价的范围。地方如深圳，在2010年1月1日起修改施行的深圳经济特区环境保护条例，更是创设了政策环评，从而建立起完善的地方性战略环评制度体系。规定“法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起
49、草时应当组织进行环评，并形成政策环评说明书。政策环评说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。”212008年新修订的水污染防治法设定了水污染防治考核评价制度，第五条规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。该规定是我国在环境绩效考核评价制度上的一大突破，但21深圳市人民代表大会常务委员会关于修改深圳经济特区环境保护条例的决定修正，“法律教育网”，HTTP/WWWCHINALAWEDUCOM/NEWS/1200/22598/22624/22993/2006/4/PA86501332320146002123750HTM，2011年4月5日。9从现实状况来看，该制度考核的范围还比较局限，考核缺少量化的标准，以及问责的标准不明确，会导致问责过程中随意性很大。此外，环境保护行政问责应当对受问责的官员的任职或复职具有一定的影响，而现在我国的立法还是处于空白。从以上可见，我国环境保护行政问责制度还是处在一个历史初创的阶段，立法层级低、程序规范欠缺、问责体制不统一、问责随意性大以及配套制度不完善等成为环境保护行政问责“法律失灵”“政府失灵”的关键。二环境保护行政问责制度的缺陷分析1社会经济转型对制度实施的影响2003年以来的几年间，环保部门开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康”
