1、论在我国集体土地征收制度改革中的经济法治建设摘 要 政府出于公共利益考虑而对集体土地的征收是一种公权力，集体土地所有权的实质是农民的土地财产权，是一种私权；我国现行集体土地征收法律体系延续计划经济时代的相关规定，公权强势，农民权利出于弱势地位，公权和私权的失衡导致了社会的不和谐；在我国的集体土地征收制度改革中，应该重视法治建设，切实践行宪法平等保护公有和私有财产的原则，合理界定公权和私权的界限，明确限定公权力的行使范围、方式、程序，明确失地农民应具有的各项权利及其行使方式以及法律救济途径，明确地方政府切实保障农民财产权、发展权的责任。关键词 宪政视角 集体土地征收 制度改革 经济法治 作者简介
2、：周继祥，合肥师范学院经济与管理学院；张庆成，安徽大学法学院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-103-03 一、在征收农村集体土地过程中需要平衡公私权益 依据我国 1950 年土地改革法和 1962 年农村人民公社工作条例修正草案即六十条 ，我国逐渐形成了二元的土地所有制度，即国有土地和集体所有土地并行存在。自改革开放以来，我国工业化、城镇化发展速度较快，尤其是近十年来速度超前，城镇的规模也日渐扩大，城镇的扩大使得农业用地转变为非农用地不可避免，土地征收规模越来越大，失地农民越来越多。在对农村集体土地征收过程中，按照现行的法律法规对农民
3、的补偿太低、程序公正得不到保障、对农村集体土地社会保障功能的补位也没有得到落实，造成了农民集体上访等群体性事件时有发生，公权和私权的冲突有愈演愈烈的趋势。我国的集体土地征收制度急需要改革，构建完善的法律、法规、政策体系，实现经济法治的需求尤为迫切和重要。学者姜明安说：“平衡公权与私权，兼顾公益与私益，这是保障人权和建设法治国家的必需，是我们在立法、执法和司法实践中均要坚持的理念。 ” 二、我国现行集体土地征收制度中的法治漏洞 （一）公共利益界定模糊 我国的宪法 、 物权法 、 土地管理法都规定了出于公共利益需要可以征收集体所有土地及其地上附着物，公共利益成为政府征地的合法性理由之一，但以上三法
4、均未对公共利益的范围进行清晰和明确的界定，这就为地方政府的自由裁量权无限扩张大开了绿灯。我国近几年来，一些地方政府为了财政创收，大量圈地开发，大搞政绩工程。城市一边无序并迅速的扩张，一些地方造了大量的鬼屋，甚至是鬼城，另一边却是失地农民的土地财产权被漠视，居住权、社会保障权和发展权更是得不到法律的切实保障。 （二）程序正义没法保障 物权法第 42 条规定了对集体所有土地的征收要依照法律规定的权限和程序进行。但是土地管理法未对地方政府的权限和征收程序进行明确的规定。在集体土地征收过程中，地方政府是各方利益的平衡者也是利益参与者，没有法律明确的界定其权限和程序就没法去促使地方政府成为中立的裁判者，
5、往往依靠个别领导人或领导集体的政治觉悟来平衡各方利益。同时，在对农村集体土地的征收过程中，法律中缺乏必要的民主参与程序的规定，缺乏听证制度，公开制度也流于形式，无法保证农民合理诉求被采纳，征收工作往往无法做到真正的公平、公正、公开。 （三）对农民的财产权保护不充分 虽然我国宪法第 10 条从宪法层次确定了对农村集体土地征收的平等保护原则和法定原则， 物权法42 条也确立了公平补偿原则，但是作为操作性较强的一部行政法律土地管理法却规定了按照被征收土地的原用途给予补偿的原则并限高 30 倍，这一规定显失公平，不符合市场经济原则，同时也没有明确地方政府保障失地农民社会保障权和发展权的责任，导致一些不
6、负责任的地方政府在征地补偿发放后就将失地农民“一脚踢” ，失地农民的社会保障权、发展权被漠视，导致一些地方的社会矛盾激化。 （四）法律法规规定的救济途径繁复 土地管理法实施条例第 25 条第三款规定的协调、裁决再接行政诉讼的救济程序，往往会由于行政主体的强势、农民法律知识水平有限以及司法机关的克制性而出现途径繁复、曲折，不能够带了多少社会效益，反而会带来了失地农民的不平和反感。法律应该保障失地农民对制定或修改征收安置方案的建议权，应该公示并听证，如果不满可以申请行政复议也可以直接提起行政诉讼。 三、合肥经济技术开发区 20 年的城镇化经验总结 合肥经济技术开发区成立于 1993 年 4 月，1
7、997 年被列为中国首批行政管理体制和机构改革试点单位，2000 年 2 月被国务院批准为国家级经济技术开发区，管辖面积 78 平方公里，常住居民 20 万人。 2013 年合经区迎来了建区 20 周年的大喜日子，历史见证了合经区这20 年的翻天覆地的变化，由原来落后、贫困的农村变成了一座欣欣向荣的工业化、现代化新城。这伟大成就的取得是和合经区的开创者们以及历届政府的指导思想和创新做法密不可分的。他们在着力推进经济工业化的同时坚持以人为本，将维护好失地农民的利益、带领失地农民发家致富作为立身之本，妥善解决好了三农问题，积极推进城市社区服务体系建设，在成功实现了经济工业化的同时也实现了失地农民的
8、现代化，走出了一条城乡、经济和社会统筹协调发展的成功之路。合经区解决三农问题的经验被国家商务部誉为“合肥经开区模式” ，并向全国推广。 合经区在对农村集体土地征收过程中主要采取了以下政策： （一）积极推进两项安置，保障失地农民的居住和就业权利 合经区先后出台征地拆迁安置暂行办法 、 房屋安置和劳动力安置实施细则 、 劳动力管理办法等政策规定，确保征地拆迁及安置有章可循。征地拆迁按照政策规定，对失地农民和集体分别予以补偿。社区建设按每亩 3 万元标准实行包干，资金统一管理、专款专用。在建设方式和住房安置上，由自拆自建变为自拆统建、统拆统建，住房安置按人均 20 平方米、每平方米 400 元基价标
9、准；超出规定面积，按微利房价格出售给安置户。失地农民安置到统一规划建设的社区内，打造便捷生活圈，并经过发展逐步形成一区一品与现代化大工业相协调的社区居住单元。截至 2012 年，合经区已累计投资近 40 亿元，建设安置住房建筑面积 240 万平方米，妥善解决了祖居户的住房问题。 在劳动力管理和安置上，实行“两卡一证”管理即“供养卡” 、 “待安置卡”和“就业证” ，按季发给供养、待安置人员生活费；通过加大岗前培训、技能培训、引导性培训力度，采取政府购买岗位、鼓励自主创业和劳务输出等模式，区内有就业意愿和就业能力者均实现了充分就业，全区祖居居民的人均纯收入由 1997 年的 1700 元提高到了
10、现在的 17078 元。 （二）建立针对失地农民的各项社会保障制度 做好社会保障工作，让失地农民分享工业化、城市化、现代化成果，是合肥经济技术开发区工委、管委会向全区广大失地农民的郑重承诺。建立“住有所居，老有所养，壮有所为，少有所学，病有所医”的全方位的社会保障是执政者的理想和追求，他们觉得“对失地农民有着无限的义务。 ” 一是转换城市户口，实现合经区“农民”向“城市居民”身份转变。“做好征地转户，惠及干家万户” ，在这个理念的指导下，2003 底，全区216 个村民组 11559 户 33046 人的城市户口，经上报一次性获得了批准。 二是建立基本生活和医疗两项保障制度。即五项政策， “供
11、养补助、失业补助、教育补助、养老保险补助、医疗保障” 。2004 年 5 月，出台关于建立失地农民基本生活保障制度 ，符合条件的失地农民享受供养补助、教育补助、失业补助、养老保险补助和培训补助，妥善解决失地农民转化为城市居民后的基本生活保障问题，大力推进劳动力就业。2005 年 8 月，又出台了失地农民医疗保障制度 ，全面提高全区失地农民的健康水平，减少失地农民因病致贫、因病返贫现象发生，增强抗御重大疾病风险能力起到积极的作用。根据预算，两项保障制度大约需要资金 6 个多亿。除村集体资产提供的约 1 个多亿资金，区财政又拿出了4 个多亿帮助建立“两项保障制度” 。 合肥经开区的失地农民养老更是
12、享受三重保障待遇。符合条件的，除了可以享受合肥市失地农民养老保障和合肥市城乡居民养老保险金之外，合经区还单独发放一笔供养补助。目前，合肥经开区已建设 25 个社区卫生服务中心（站） ，实现社区居民全覆盖，居民在家门口就能享受到高质量医疗服务。失地农民就医除了享受城镇居民医疗保险报销外，同时享受合经区失地农民医保的二次报销，报销额度和比例也随着经济的发展不断提升。符合条件的，还可享受大病医疗救助、 “爱心专户”救助。（三）构建优质的城市社区服务体系，促进失地农民融入城市生活 1.构建精简、高效、精细的社区服务体系 早在 1998 年，合经区就创造性实施社区建设管理模式，在 16 个行政村的基础上
13、，设立了 7 个社区建设管理中心，负责各划定区域内的征、拆、建、安、管等事务。2005 年撤村时，合经区并未参照城区设立街道办事处，而是成立了社区管理委员会，推行大社区模式。在大社区模式下，社区委没有任何经济发展任务，他们的主要任务，突出为两个字，服务。2010 年，为适应社会管理服务新形势，合经区再次创新，设立 21个社区工作站，实行“一居一站” ，构建起居委会党支部、居委会自治组织、社区工作站三位一体的社会管理服务新格局。 与街道相比，超前的大社区突显了自己的优势。每个社区在人员配置上高度精简；在运行机制上， “管委会社区”两级管理构架，政令更加畅通，机制更加顺畅，服务更加高效。实践证明，
14、大社区已成为合经区实施社会管理的载体，各职能部门履行职能和实施任务的平台，社会资源整合和服务功能聚合的集结点。 服务精细化，无缝隙对接到户到人是合经区社区管理的追求。合经区实施网格管家式管理，将全区划分为 173 个网格，设置网格员，为辖区企业、居民和单位提供 24 小时全覆盖服务。 2.提供优质的公共服务促进失地农民融入城市生活。 合经区长远的发展需要人才！砸锅卖铁也要办教育。这是历任合经区领导不变的决心。大手笔投入社会事业，从源头抓起，大力兴办基础教育和职业技术教育，提升失地农民整体素质，激活失地农民的潜力资源。仅 2011 年，合经区文化教育投入就有约 1.5 亿元，占财政收入的 10%
15、。如今，合经区自主建设中小学 13 所，引进民办学校（含幼儿园）44 所，在全省率先实施“零租金幼儿园” 。 合经区不断加大经费投入，先后完善了社区文化设施，创办社区老年大学和社区图书馆，并高标准建设了一批内涵丰富的群众文化活动广场，培育了众多活跃的文化团队，满足不同层次居民的文化需求。整合辖区内的小区、企业、高校等各方资源，创办社区文化节、社区图书馆、老年大学、爱心银行引导祖居户、新居民、产业工人和高校师生大融合。目前，全区已经建立大型社区文化活动中心 5 处，社区文化活动广场 21 个，社区晨晚练点 28 个，成立各类文体协会 50 多家，培养社区文艺骨干近千人。每年举办各类文体活动 30
16、0 余场，每两年一届的“社区文化节”已成为安徽省规模最大、参与人数最多的综合性群众文化活动。 四、集体土地征收制度改革中的经济法治建设 温家宝总理在 2011 年中央农村工作会议上强调：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要
17、精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。 ” 温总理的讲话体现了党和国家的政策导向，即在征收农村集体土地所有权的工作中要切实保障农民的土地财产权，让农民充分分享经济和社会发展成果，现在最迫切要做的就是修改相关法律和出台相应的法规。我认为，不管是修改土地管理法 ，还是制定专门的集体土地征收法律，在其中都应体现以下原则： （一）科学规划、民主决策原则 对集体所有土地的征收，不仅涉及地方经济和社会的发展，也涉及到广大失地农民的切身利益。法律和行政法规应该明确公共利益的范围，在征收决策中，公共利益的界定应该符合法律和行政法规的规定，广泛征求社会意见尤其是利益当事人的意见，不
18、能由个别领导人拍脑袋决定。征收、安置和建设方案应该进行科学的论证，按照“科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量”的要求进行，按照法定程序进行，使之真正符合公共利益的需要。 （二）坚持程序正义、行政公开原则 英国在 1354 年爱德华三世颁布的自由令中有这样的表述“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命。 ”1791 年通过的美国宪法第 5 条修正案规定：“没有正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产；未经公平补偿，不得将私人财产充作公用。 ”程序正当原则已经为当今世界各民主国所采用，实际上是民主、法
19、治、保障人民权利所应有法意。 程序正义可以促进实体正义的实现，是看得见的正义，它起源于英国的自然正义原则，在行政权不断扩大的现代社会，在那些具有“重实体而轻程序”传统的大陆法系国家，确保行政权合法而适当的运用尤为重要，为行政机关设定了最低限度的程序义务，从而可以有效地控制行政权的滥用，有力地保障了公民的权利和自由。 “任何人在受到不利影响之前都要被听取意见”是自然正义更为根本的要求，其目的在于保障案件当事人参与裁判过程、表达自身意志的权利。将自然正义的这一规则应用于行政领域，就形成了公平听证，保障行政参与原则。 国有土地上房屋征收和补偿条例已经适用了此原则，对集体土地所有权的征收过程中也应该适
20、用此原则来确保政府的依法行政，避免偏私甚至是腐败现象的发生。 “阳光是最好的防腐剂” ，法律应该明确征收的公告、听证程序，包括对征收安置、补偿方案的决定机关、详细内容，意见反馈的方式及限期、法律救济的途径等进行公告，并根据听取的合理建议修改方案，保障当事人的知情权、建议权和寻求法律救济的权利。 （三）公平足额补偿原则 公正补偿原则是当今世界主要民主宪政国家的通行惯例， 美国宪法第 5 修正案、 德国基本法第 14 条第 3 款、 法国民法典第 545 条、日本宪法第 29 条、 大韩民国宪法第 23 条都明确规定了公正或公平补偿原则。 我国物权法第 42 条第 2、3 款的规定也体现了公正补偿原则，对征收集体所有的土地除了要求足额补偿外，还做出了“应安排失地农民的社会保障费用，保障失地农民的生活，维护失地农民合法权益”等规定，对被征收个人房屋及其他不动产的除应给予补偿外，还应保障被征收人的居住条件。失地农民和城市拆迁居民与政府的法律关系有很大的不同，城市拆迁户居住的房屋坐落的土地属于国有，拆迁户的户籍性质也不发生变化，房屋拆迁往往只影响其居住条件，不会因为房屋拆迁而影响其就业和社会保障；而对农村集体土地的征收，是将农民集体所有土地变性为国有土地，不仅会影响到农民的住宅权，而且会影响到农
