1、试论低碳经济时代我国中小企业扶持的法律保障制度的完善摘 要 近年来，随着全球经济规模的不断扩大，能源使用带来的环境问题受到社会各界的广泛关注，其中最主要的问题就是由于二氧化碳浓度升高带来的全球气候变暖问题，并在此背景下产生了“低碳经济”的概念。本文从低碳经济的时代背景出发，研究我国中小企业发展低碳经济的路径选择与我国有关中小企业的低碳经济政策与立法的完善问题。探讨了我国中小企业面临的低碳经济法律制度环境和低碳经济时代我国中小企业扶持的法律保障制度的不足与完善。提出对我国与中小企业低碳经济制度在立法、管理机构设置、法制宣传等方面给予完善的主张。强调我国发展低碳经济不仅要充分发挥市场机制的基础性作
2、用，也要政府行政手段、法律手段、经济手段的适度干预与协调，加之公民的广泛参与，搭建一个政府扶持与引导、企业主导、公民参与的三方协作发展平台。 关键词 低碳经济 中小企业 节能减排 政策与立法 作者简介：罗春海，广西南宁市青秀区人民法院民二庭；彭绍征，广西南宁市青秀区人民法院民一庭。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-042-03 一、低碳经济的内涵 对“低碳经济”的理解，即要强调低碳技术和低碳的状态，也应该关注低碳对经济的影响和服务经济的发展目的，要把两者结合起来探讨其基本内涵。即我们可以把“低碳经济”的基本内涵定义为：低碳经济是以减少二
3、氧化碳排放和应对全球气候变化，最终实现环境与人类和谐发展为目的的具有低能耗、低污染、低排放基本特征的经济形态，其实质是通过制度创新、技术创新和发展理念创新的基本手段实现国家经济社会的低碳化转型的发展过程与经济模式。 二、我国中小企业面临的低碳经济法律制度环境 我国企业发展低碳经济除了存在自身方面的困难，如资金、技术、管理方式等困难之外，国家的制度环境也是影响其发展的重要因素。我国与中小企业相关的低碳经济政策与立法的特点是实行有紧有松的方针。一是针对大部分企业在资金、技术、信息获取等方面困难给予相应的财政补贴和税收优惠、金融贷款的优惠、信息获取的帮助；二是限制和淘汰高耗能和落后产能的企业，进行产
4、业的低碳化升级改造。 但是，我国目前还没有专门针对中小企业的低碳经济政策与立法，一般是通过规范所有类型企业的形式来间接起到规制中小企业的目的，并存在以行政法规与政策为主的现状，各地区发展状况与制度环境不统一，企业特别是跨地区企业承受政策不统一的压力。制度的不完善成为我国中小企业发展低碳经济的制约因素之一。 三、低碳经济时代我国中小企业扶持的法律保障制度的不足与完善 （一）低碳经济时代我国中小企业扶持的法律保障制度的不足 1.低碳经济的知识产权法律制度保障不足 低碳经济的发展需要低碳技术的发展与支撑，建立我国的知识产权自主创新机制是发展低碳经济的前提。我国 2011 年发布的“十二五”规划纲要中
5、就指出要强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，推进重大科技基础设施建设和开放共享，实施知识产权战略，完善知识产权法律制度，加强知识产权创造、运用、保护和管理。 我国有关知识产权保护的制度主要是在国内有商标法 、 专利法等法律和商标法实施条例 、 专利法实施条例等配套法规，但在低碳经济领域存在不足。根据相关数据统计，1990 年至 2009 年，我国公开的低碳专利文献 1.8 万多篇，其中在建筑和工业节能技术领域的专利文献占全球 42%，另外在太阳能、风能等领域的专利文献量也居世界中上水平。但是，这些专利只是集中在建筑节能与太阳能等领域，我国大部分低碳技术专利仍然处于未申请状态，同时真
6、正实现产业化的专利成果明显不足。这些是我国低碳经济发展的制约因素之一。 2.缺少独立的中小企业低碳经济管理部门 1998 年和 2003 年我国对应对气候变化的专门机构“国家气候变化协助小组”进行调整，确立为由 15 个部门参与组成的“国家气候变化对策协调小组” ，成为我国气候变化领域重大活动和对策的领导机构。2007 年成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，负责研究制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对策等。2008 年国家发改委下属的应对气候变化司成立，承担综合研究气候变化问题的国际形势，牵头拟定我国应对气候变化重大战略、规划
7、和重大政策等工作的国务院部门司级内设机构。我国中小企业由隶属于工业和信息化部的中小企业司来管理，负责中小企业的宏观指导和会同其他部门制定促进中小企业发展的相关政策和措施，而没有涉及低碳经济相关职能内容。 综上所述，我国没有独立的应对气候变化和低碳经济发展的管理机构，也没有特别针对中小企业的低碳经济管理部门，存在多个中央级部门职能交叉的问题。并且在能源、价格、财税、金融等政策制定方面也发现涉及国家发改委，环境保护部、能源部、工业和信息化部等多部门职能冲突的现象。这样在制定相关政策与执法过程中，会因为部门之间的职能与利益冲突造成沟通与协调工作过分迟延，对及时处理低碳发展过程中的突发情况不利。 3.
8、缺乏灵活的中小企业低碳经济激励机制 政府需要通过制定适度合理的政策与法律法规来激励市场主体的行为，以此调控低碳经济的运行和鼓励企业的低碳发展模式转型与低碳技术的研发。 国家近年来出台了一系列与低碳经济相关的激励措施，主要是财政补贴、税收优惠、金融优惠等方面的政策与法规。虽然这些激励政策取得了一定的积极效果，但存在不足。以武汉市为例，首先，作为传统重工业基地，武汉市发展低碳经济面临诸多困难与压力。从能源利用看，2006 年武汉市消耗能源总量 3423.4 万吨标准煤，单位 GDP 能耗为 1.33吨标准煤，比全国平均水平高 10.8%。从环境污染来看，2006 年武汉市工业废气排放量 3060.
9、35 亿标立方米，其中燃烧过程排放的废气 1213.90亿标立方米；全市废水排放量 65746.34 万吨，其中生活污水 40924.23万吨，占废水排放量的 62.25%。这些都说明了武汉市发展低碳技术与践行节能减排的严峻性。 2007 年国家发改委发布关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知 ，武汉市开始了建设两型社会试点工作，出台了相关环保政策与财政、金融方面的优惠激励政策。2009 年武汉市人民代表大会常务委员会通过武汉市再生资源回收管理条例 ，规定市区人民政府对市再生资源回收体系建设规划确定的再生资源集散交易市场建设项目，应当在立项
10、、资金等方面给予扶持，对符合国家规定条件的回收企业，可以享受税收优惠政策。同年又通过武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例也规定要完善政策措施，鼓励企业围绕节能减排，对符合资源节约和环境友好要求的产业，优先列入规划和政府性资金扶持计划等。 武汉市相关政策本身与实效的分析表明，虽然出台的针对低碳经济的激励政策取得了一定积极效果，但也存在问题。如城市圈内各城市之间的发展很不平衡，还有 40%的指标低于全省平均水平，与国内其他综合配套改革试验区或城市群相比，差距也较明显。究其原因，其中之一就是相关激励政策的制定上缺乏有效的创新机制，没有给予企业更多的灵活度与激励性。 4.对
11、中小企业的低碳经济扶持政策落实不到位 我国一向十分关注本土中小企业的发展，出台了对中小企业的财政、税收，金融方面的优惠政策和法律法规，取得一定积极效果。但是，许多政策在实践中的贯彻力度不足，实现效果有待改进，在很大程度上制约了中小企业的发展壮大。2009 年出台国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见就指出我国中小企业融资难，担保难的问题依然突出，部分扶持政策尚未落实到位，企业负担重，产能过剩，经济效益大幅下降等。 在低碳经济新形势下，国家也陆续出台了相应的扶持政策，体现在财政补贴、税收优惠、金融支持等方面政策。但是从实际的效果来看，还存在许多政策落实不到位，效果不明显的问题。如大连市工商联
12、合会2011 发布的对中小企业节能减排工作的调研报告就指出，仍有 70%以上的中小企业认为目前实行“低能耗、低污染、低排放”的主要瓶颈是资金缺乏，既包括市场融资困难，也包括政府的支持力度不够。在目前低碳经济刺激机制不健全，相关政策得不到有效落实的环境下，银行业金融机构迫于盈利和其他经营性指标考核的要求，依然会以追求短期逐利化而将信贷资金集中投向盈利好、收益快的传统能源产业或者大型低碳产业，因而将会导致低碳经济产业链底层的中小企业得不到足够的信贷支持，难以保障其发展低碳经济，转变生产模式的目的。 （二）低碳经济时代我国中小企业扶持的法律保障制度的完善 1.立法的完善 作为较早关注环境保护问题的国
13、家之一，我国已经制定了诸多环境保护方面的政策与立法。其中处于基本法地位的环境保护法早在1979 年就颁布施行。但是随着时代的推移，该法已经不能体现其环境基本法的地位，难以发挥应有的作用。在立法思想上，现行环境保护法的定位是“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展” 。经过十多年的发展，这一指导思想已经滞后于现实和需要；在有关环境保护制度的设计上， 环境保护法并没有涉及环境信息公开、循环经济、低碳经济等现代先进的环境治理与保护制度。 其他与环境保护相关的法律法规的完善，应该以推广节能减排与提高能源使用效率为重点修订方向。修订完善节约能源法和节
14、约用电管理办法 、 节约石油管理办法 、 建筑节能管理条例等配套法规已应列上日程。我国新能源和可再生能源尚处于初级阶段，在全国范围内大规模实施并不现实，因此推广节能减排，提高传统能源结构的使用效率才是最紧迫，最可行的方式，应该成为未来几年政策与立法的重点方向。 发明专利的知识产权保护的立法，也是低碳经济发展所需要关注的问题。如应该进一步加快低碳技术相关专利申请的审查周期。根据相关统计，我国 2008 年发明专利实质审查的周期平均为 25.8 个月。虽然这在和欧美等发达国家相比，属于中等水平。但是为了在低碳技术研发领域取得国际知识产权方面的领先，同时加强对本国低碳创新技术的管理与保护，有必要在低
15、碳技术专门领域进一步缩短授权周期。实践中可以对低碳技术的专利申请采取另外的加快审查流程或设立内部专门机构审核的方式。 2.建立独立的扶持中小企业低碳经济管理部门 上文提到我国缺乏独立的针对中小企业低碳经济发展的部门，当前有必要通过两种途径来解决这一问题：其一是另外设立单独的专门机构来管理与扶持中小企业发展低碳经济和低碳产业；其二是在已有的应对气候变化相关部门基础上增加相应的扶持中小企业低碳经济的职能。 从行政机构精简原则的角度考虑，本文倾向于第二种做法。如可以在中小企业司的职责范围内增加扶持中小企业低碳经济发展的职能，给予其会同有关部门制定鼓励和促进中小企业研发节能环保技术，开发和利用新能源和
16、可再生能源方面政策和措施的职权。 3.建立灵活的中小企业低碳经济激励制度 上文已经提到了目前有关中小企业低碳经济激励政策的不足，包括缺乏有效的创新，有关企业激励措施的内容规定过于局限和单一。比如在有关财税、金融的优惠政策制定上，只规定对节能环保企业或开发新能源、可再生能源的行业给予优惠与扶持，而不涉及其他非低碳领域的行业企业。这种只针对特定行业领域的规范方法具有很大局限性的。因为实际上作为全社会和各行业广泛参与的低碳经济行动，不仅仅是节能环保抑或与低碳技术直接相关联的企业才对节能减排做出贡献，哪怕看似关联度不大的行业比如计算机程序开发，电子商务等虚拟经济领域，也同样会对低碳发展有所帮助。 所以
17、，我们应该扩大对低碳内涵的理解，从较为广泛的角度规定一个节能减排目标或者环境保护的规范标准。只要真正在减少碳排放，发展低碳经济方面有所作为或突出贡献的企业，政府就给予一定的奖励或优惠政策，通过这些手段来扩大激励的企业范围与提高激励的现实效果。4.拓宽低碳经济理念宣传方式 发展低碳经济，推广节能环保技术，不仅仅要求经济增长过程中的发展模式转变，也要求社会民众的消费与生活意识的转变。对此，政府应注重法律手段与教育手段的结合。 近年来我国向全社会的低碳经济宣传行动频繁，取得了一定积极效果，但也存在一些方面的不足。比如开展的大部分节能环保宣传活动都集中在较大城市，在乡镇等地区的普及力度明显不够；再如通
18、过向专家和公众征求立法意见是宣传相关政策与立法的有效途径，但目前对我国相关立法草案提出意见的方式只有登录中国人大网和邮寄全国人大常委会法制工作委员会两种途径，不能充分发挥征集社会意见和初期宣传传播法制意识的作用，因此拓宽征求意见的方式与途径，加大公众知晓程度应该成为宣传工作的重点。如鼓励和支持一些部门或民间组织成立临时立法征求意见小组，主动到高校中或通过举办宣传活动的方式，向学者和社会人士广泛征求立法建议。 5.完善企业社会环境责任与评价机制 在全社会倡导低碳经济的理念与发展方式，最重要的是建立企业的环境社会责任意识，即企业在生产经营的过程中，遵守有关国家方针政策和环境法律法规的规范要求，在实
19、现企业自身经济效益的同时，做到合理利用能源资源，预防环境污染，在市场经济活动中承担推动社会经济发展与环境保护的协调义务。 建立企业的社会环境责任意识，有必要设计相关的企业社会环境责任评价机制体系，作为衡量企业社会环境责任和违反义务制裁的标准与依据。在对企业社会环境责任评价机制体系的构成要素分析中，可以参考国际上的合理有效经验。如联合国国际会计和报告标准政府间专家工作组（ISAR）在 2000 年发布的企业环境业绩与财务业绩指标的结合中，将环境业绩和财务业绩指标相结合来衡量企业在生态效率或可持续发展过程中的进展问题。国际标准化组织（ISO）发布的 ISO14000 标准体系中的环境业绩评价体系，
20、分为环境状况指标与环境绩效指标，对企业的生产、设施、物流等的废物排放进行约束性标准。 6.完善淘汰型中小企业劳动者再就业保障机制 低碳经济发展模式本身会培育新的劳动力就业岗位，但是在初始阶段，对传统高能耗、高排放企业也会带来失业的问题。因此在制定低碳经济有关政策与法律法规时，要同时重视劳动者的失业问题。在这方面，国外的普遍做法是通过大力发展低碳经济产业来带动就业。如欧盟 2010年投资 1050 亿欧元支持低碳经济，促进就业；德国通过实行可再生能源法 ，对可再生能源产业进行扶持，到 2006 年创造了 21.4 万个就业岗位。再如美国的低碳产业已经成为一个 850 万人的大产业，并且在未来几年内增加 500 万个劳动岗位。 我国在有关淘汰落后产能企业的政策与立法中，一般会涉及有关做好职工安置工作的规定。如国务院 2010 年发布的关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知中就指出要妥善处理淘汰落后产能与职工就业的关系，做好职工社会保险关系转移与接续工作，避免大规模集中失业；2011 年由国家发改委、能源局等 18 个部委联合制定的淘汰落后产能工作考核实施方案也规定了相似内容。但是，这些只是原则性规定，没有具体的可操作规范。我们急需制定相应的政策和法律法规来引导和帮
