1、1“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示摘要：“整体型政府”是针对新公共管理带来的“碎片化政府”问题，在英美等西方国家兴起的一种政府改革新理念。 “整体型政府”将使原有的“碎片化政府”管理模式带来的组织僵化、资源浪费、整体效能低下等问题得到较好克服。 “整体型政府”改革为地方政府采取多元化改革措施提供了支持。当前，我国地方政府大部制改革存在着沟通和协调问题。以整合和协调为核心的“整体型政府”理论对于完善我国地方政府行政体制改革具有重要借鉴意义。 关键词：整体型政府；碎片化；大部门体制 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）02-0069-06 随
2、着网络化、信息化的快速发展，以专业分工、功能分化、层级节制等为特点的政府管理模式日益暴露出弊端。在 20 世纪 90 年代，以英国为代表的西方国家从中央到地方兴起了一场“整体型政府”改革。目前，我国地方政府运作中出现的“碎片化”问题日渐显现，阻碍了服务型政府建设。 “整体型政府”治理方式对这些问题的克服具有借鉴意义。本文拟对“整体型政府”的新理念及其对我国地方政府改革的借鉴价值作一些探讨。 一、 “整体型政府”的概念及内容 “整体型政府”起源于英国，最早由佩里?希克斯进行系统论述。21997 年，英国新工党为了克服新公共管理方法造成的政府权力“空心化”等问题提出“整体型政府”改革，较好地克服了
3、新公共管理带来的资源浪费、整体效能低下等问题。其他西方国家相继围绕“整体型政府”进行了多元化的改革，为世界范围内的政府再造提供了新的视角和方向。“整体型政府”是在数字时代，对传统官僚制和新公共管理改革形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思而提出来的。它主要是指通过横向和纵向的整合、理念和行动的协调来实现政府整体优化精简的治理新模式。整体化治理能排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地使用稀缺资源，促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应，为公众提供无缝隙的公共服务1。 “整体型政府”的核心思想主要有如下方面。 （一）机构和职能的“整体化”整合，形成“大部制”模式 整合是“整体
4、型政府”的一个重要特征和概念。整合主要是对政府相近职能和部门或者机构进行重新分工和调整，主要涉及的内容有：1.逆碎片化和大部门式治理，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。2.重新政府化和加强中央过程，把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行，对新公共管理碎片化改革产生的重复多头的等级结构作出回应。3.集中采购和专业化，极大地压缩行政成本。4.利用新的信息技术，提高一些具有公务支撑功能的服务提供链的生产力。5.以“混合经济模式”为基础的共享服务，鼓
5、励较小的部门和3机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。6.网络简化2。 （二）部门间的“整体化”协调，实现跨部门协调 协调是管理活动的基本环节之一，是领导者的一项基础性职能。随着网络技术和行政环境的变化，协调被重新重视，被赋予新的意义。在“整体型政府”的语境中，协调是指在信息、知识和决策方面，理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动3。希克斯指出，整体型治理在协调层面可以通过三种策略来实现：整体性的考虑（要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响） ，对话（信息交换）和共同性的计划（临时的共同计划或者共同工作）4。在保留部门的社会现实条件下，公共目标的实现需要实
6、行公私部门之间、政府与非政府组织之间、中央与地方之间的跨部门协作。协调不仅存在于组织之间，也存在于组织内部，如参与跨部门的计划或项目的各部门之间的协商以及联合提供公共服务的专业机构之间的协商。改革中无论是机构的合并还是职务的重新调整都伴随着协调。从一定程度上说， “整体型政府”的推行是整体协调而非等级命令的结果。 （三）组织行为的“整体利益”导向，政府回归公共性 新公共管理是一种管理主义的研究途径，围绕特定的功能对组织进行设计和管理。它过分追求“3E”的价值目标，片面追求效率，不惜把一部分人排除在公共服务的范围以外，排除在民主行政之外。而“整体型政府”更注重包含自由、平等、公平、正义等基本价值
7、的民主行政，旨在通过整合与协调等方式为公众提供均等化的公共服务，满足公众的4个性化需求。 “整体型政府”更强调对结果的实现进行负责和管理，以责任和公共利益为导向，使用预算购买组织所需要的服务内容和功能。 “整体型政府”调和了工具理性和价值理性的关系，使政府的行政理念和职能回归公共性。 （四）融合多元文化差异，培育“整体性”行政文化 “整体型政府”的行政文化是一种融合文化差异的和谐的行政文化。它在组织层面注重培养牢固而统一的整体性价值观，强调团队建设、责任共享和组织参与性，强调以信任、价值为本的管理与合作。在个人层面， “整体型政府”关注公务员作为社会个体的需求，加强公务员培训，注重整体环境下公
8、务员的自我发展，允许存在不同的文化价值观。希克斯认为， “整体型政府”行政文化的形成是在识别顾客信仰、态度、价值、习惯的基础上制定方案，提出预防性措施。它通过文化审核，鼓励基于多元价值观、交互行为等建立起共同的文化，树立权力分享理念，建立共同的规范和价值体系。 “整体型政府”需要有合作的心理和合作的经验为前提，同时需要新的组织文化作为支撑。一方面要提高公务员的适应性与灵活性，另一方面要培养集体感、共同价值观以及相互信任的意识；既要发挥他们的自主性，又要保证不超越自己的职权。这样做确实不容易，从文化的视角来看，一旦公共组织进行改革，就必须接受能否与已有文化相融合的考验5。 二、 “整体型政府”在
9、西方国家地方政府改革中的实践经验 美国、加拿大、荷兰、新西兰、澳大利亚等国在联邦和州政府进行了“整体型政府”改革。这些国家在政府改革的具体实践活动中，依据本国国5情，积极创新，进行了形式多样的 “整体型政府”改革，使得“整体型政府”呈现出国别特色并拥有以下共性。 （一）整体优化的组织结构：设置专门的改革执行机构 任何改革的推行必须有对应的权力和机构来保证改革的顺利进行。“整体型政府”理论以再造官僚制为组织载体，在不取消专业化分工的前提下进行组织设计和创新，既按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，又根据新兴的各种网络结构建立横向的行动线6。 从纵向看，西方国家地方政府的“整体型政府”改革
10、普遍通过部门或职能的重新整合或者增设一个新的机构来实现纵向部门之间的协调与合作，使改革不只停留在组织的金字塔顶层。中央和地方政府依据专业化分工原则设置专门的行政改革机构，从垂直方向理顺部门职权，使得改革从中央机构落实到地方基层政府。从横向看，跨部门之间成立协调机构或组织可以实现地方公共服务的联合与合作，为实现“一站式”公共服务提供相应的权力和职能。为适应环境的复杂化、多变化，地方政府重组或合并职能相近的部门，优化部门的职能和地位，能更好地为公众提供服务。如 1994 年，英国保守党将设在环境部等三个部门中的地域办公室合并成一个独立的区域政府办公室，专门负责区域事务。布莱尔上台后于1998 年颁
11、布区域发展处法案 ，并以此为依据成立区域发展代理局和区域议事厅，这三个部门成为英国区域政府的三个核心部门7。 （二）横向协调的组织职能：赋予新公共管理措施新的目标和内涵 “整体型政府”不是对新公共管理的彻底否定，而是对新公共管理的修正，在关注纵向协调的同时，重新重视被以往改革所忽略的部门或6组织之间的横向协调。西方国家的这场改革充分利用新公共管理改革中行之有效的手段，纠正其过于经济化的行为目的。例如，绩效评估并不是“整体型政府”的独创，但是“整体型政府”之下的绩效评估具有以往不同的内涵，其核心差异在于它围绕政府的战略目标，把执行机构和决策机构的绩效统一起来进行测定和管理，更加关注公共服务的整体
12、性产出，具有整体性、战略性。而新公共管理更多地是对执行机构的服务质量进行测评，关注的是本部门的产出以及绩效目标的设定，具有分散性、局部性8。地方政府改革通过制定统一的绩效目标和绩效评估标准，实现横向的跨部门协调，使各部门、非政府组织、私人部门达到目标一致和利益协调，为公民提供整体化服务。 （三）法律化的组织政策：为改革提供保障 任何国家的改革都具有一定的强制性。任何利益的获得都是以牺牲一部分人的利益为代价的，任何改革的实施都有反对的声音，改革必须有法律这一强制性的武器作为保障。 “整体型政府”改革也不例外，尤其是在改革环境瞬息变化的地方政府改革中。服务于公众需求的第一线的基层政府仅被赋予改革权
13、力是远远不够的，相关政策措施的法律化可以使任何行动都有法律依据和权力保障，改革才能够顺利地贯彻实施。在西方国家的改革过程中，改革政策决议的法律化可以灵活应对改革中的突发状况，可以约束改革执行者的行为，为改革的实行提供一定的依据和标准。 （四）网络化的改革手段：多主体参与的伙伴关系 网络技术的发展和应用为“整体型政府”改革提供了技术平台。在7地方政府跨部门横向整合中，网络为“一站式”公共服务提供了强大的技术支撑。政府作为一个独立的系统要时刻保持对外部环境变化的敏感性。组织要对社会环境的变化作出适时调整，伙伴关系便是“整体型政府”改革实现横向跨功能边界的组织协调的一个基本工具。伙伴关系是指两个或两
14、个以上的组织或机构分享共同议程协同工作，同时保持着自身的目标及其活动的独立性9。伙伴关系揭示了“整体型政府”治理结构中资源整合和政策协调的逻辑，是政府应对网络环境变化的一种改革措施。地方政府的“整体型政府”改革为适应日益多元化和个性化的公众需求，强调政府在合作组织中的主导作用，同时将部分公共服务职能让渡给企业、非政府组织，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，满足日益多元化、个性化的群体要求。 三、大部制语境下“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示 大部制改革与“整体型政府”改革具有一定的契合性。职能相近部门的整合是“整体型政府”改革结构整合的措施之一。大部制改革引入“整体型政府”
15、理论，对改革中存在的问题以及塑造我国地方“整体型政府”具有重要借鉴意义。 （一）我国地方政府行政体制的“碎片化” 碎片化问题在我国并不是一个新问题。自建国以来， “部门分割”便一直是政府管理体制的突出问题。改革开放后，中央和地方针对部门林立问题实施大部制改革。但是，大部制改革有其自身局限性，地方政府的大部制改革依然存在部门简单加减的“物理变化”问题。其深层次原8因有以下几方面。 1.地方政府机构设置的“碎片化” 。 “整体型政府”以科层制的组织体系为载体，既注重纵向等级结构的一致衔接，又注重横向部门的协调。随着新公共管理和信息技术的发展，管理幅度扩大和管理层级减少的扁平化组织结构广受欢迎。在我
16、国行政管理体制中，地方政府包括省、市、县、乡镇四级政府，层级过多。大部分地方政府的机构设置过分具体，部门林立，无法与上级政府实现纵向对接，加之横向部门之间缺乏沟通，信息残缺和递减现象经常出现，下级部门有选择地进行信息反馈，致使政策制定和执行不能真正反映人民大众的需求。不同层级政府和不同政府部门往往根据各自需要执行上级部署，常见基层政府领导如法炮制政策文件、重要讲话，最后不了了之。当中央部门的改革政策向下推行的时候，基层政府没有对应的机构承接贯彻改革措施，使改革流于形式。 2.地方政府职能和部门的“碎片化” 。皮埃尔?卡蓝默指出，眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每
17、一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者要分割，每个人特别是公共行动者都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍11。我国地方政府行政体制中的职能细化和部门功能具体化使行政效率得到局部提高，但是由于权力和公共资源配置的不合理，部门职能界定模糊，预算改革致使财政部门化，使得部门追求自身利益最大化，表现出泛政治化的利益诉求话语和利益谋9求行动，忽视了整个组织的使命，在为公众服务时就出现“政出多门” 、“多龙治水”等现象。因此，部门作为
18、利益主体出现，过多地从本部门本行业的利益出发，过于强调、维护或谋取本部门的利益，使政府代表的公共利益天平发生倾斜，成为我国政府内部价值整合的最大障碍12。3.地方政府行政价值的“经济化” 。政府作为一种特殊组织，同时具有组织的一般特性。我国地方政府作为“理性经济人”追求自身利益的行为特性，使得地方政府和部门的运行具有“公司化”的逻辑。在社会主义市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。 “经济化”的官员晋升模式，导致地方政府领导片面追求政绩，盲目增加投资拉动GDP 增长，公共权力过分介入市场，公务员的行政价值理念发生扭曲，导致地方政府行政行为的“经济化” ；过分注重本级政府的利益，过分坚
19、持和宣传自身的行政价值和行政观念，忽视了政府作为一个整体的存在；下级对上级的服从往往只是象征性的，对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从，在一些跨部门协调的工作事务上，领导人沦为调解员而不是专门的决策者。地方政府在改革中唯经济发展马首是瞻的行政理念导致了经济化的行政行为，致使改革成为“走麦城” 。 4.地方公共服务多元供给主体利益的“碎片化” 。伴随新公共管理运动的兴起，为应对行政体制僵化、行政效率下降等政府运行中的问题，市场化模式政府备受推崇和拥护，将市场化运作机制引入政府，使政府得到“减负” ， 行政效率得到一定提高。但是在服务提供过程中，私人企业追求
20、利益最大化的商业本质，政府跟踪监督机制的缺乏，改变了公10共服务的质量和效率。政府在政策和财政上对私人企业的倾斜和诱惑，导致政府各部门、非政府组织和私人企业等供给主体为了争取资金和政策优惠而进行合作参与公共服务竞标。但是在竞标成功后，各自本身利益的根本冲突和政府利益补偿机制的缺失导致公共服务项目的“貌合神离” 。 （二） “整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示 自 2008 年以来，中央进行大部制改革后，部分地方政府也进行了大部制改革，收到了良好效果。但是部门简单合并，内部运转不协调，相互扯皮，公民社会发育不良等问题依然存在。西方国家推行的以协调和整合为核心的“整体型政府”改革对我国地
21、方政府的行政改革有很大的启示。 1.理顺纵向权力结构关系。西方发达国家“整体型政府”改革在对地方政府组织结构进行整合时，强调地方层级一体化即采用“一站式”服务，把地方各个层级的政府工作人员连接在一个组织整体内，建立伙伴关系，进行联合治理。我国地方政府机构改革要彻底整合碎片，应该把地方政府当作一个整体来看待，实行对职能相近部门进行合并和重组的大部制改革，统一权力并重新配置，机构设置要上下对口，减少地方层级，在基层政府进行撤乡并镇，整合基层政府职能和部门，一切权力收归政府统一协调，从根源上消除产生“碎片”的可能性，使地方治理权力一条直线直插到底，使地方政府行政体制具有整体性。在我国以发展经济为核心特征的发展型政府中，大部分改革的实施都是自上而下的。地方政府的一体化行政体制改革要对机构及其权力进行重新调整和整合，
