1、1包容性增长与我国发展型社会福利政策构建论析摘要： 长期以来，我国社会福利政策作为经济政策的附庸，呈现出渐进性、保守性的特征。与传统的社会福利思想不同， “包容性增长”注重福利项目的生产性和投资性取向，认为经济和社会是发展不可分割的组成部分，强调发展成果惠及所有社会阶层。 “包容性增长”理念从中长期发展战略角度出发，致力于对公民的人力资本投资及上游干预，有利于克服政府短期行为等弊端。具体而言，我国社会福利政策制定前提应向“社会投资”转变，调节重点应向“初次分配”转变，政策过程和政策形式应向“权威化”转变，运营主体应向政府与民间相结合的方向转变。 关键词： 包容性增长；扭曲发展；发展型社会福利政
2、策；中国社会福利政策转型 中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671623X（2013）01004805 21 世纪以来，我国经济社会发展逐渐进入一个瓶颈期。特别是社会利益集团分化加剧、贫富分化扩大等不稳定因素增多，再加上“城乡二元分化”导致的非收入性公共教育、卫生医疗等社会福利差距也在不断扩大，使得本应成为“社会稳定器”的社会福利政策发挥的作用也十分有限。为应对这一问题，2009 年和 2010 年胡锦涛主席先后两次在亚太经济与合作组织的相关会议上提出“包容性增长”的政策理念，指出：2“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群坚持社
3、会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。 ”1可以说， “包容性增长”这一政策理念试图统筹经济社会发展，在经济发展的同时推动社会福利的增长，实现经济社会发展的平衡。因此，从其提出就成为理论界讨论的热门话题之一，这势必深刻影响中国未来的社会福利政策发展取向。 一、 “包容性增长”社会福利 政策理念的提出 众所周知，亚洲开发银行针对发展中国家广泛存在“扭曲性发展” （即经济增长与贫困扩大并存的“有增长无发展” ）的社会现实，于 2007 年首次提出了“包
4、容性增长” （Inclusive growth）一词。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河认为， “包容性增长首先应该是和谐增长、科学增长；其次是对低收入人群有利；第三应该有利于社会发展、公共服务和精神文明建设的增长。 ”2可见， “包容性增长”理念是反映长期以来发展中国家在经济快速发展与长期贫困现象并存的矛盾日益突出的现实，重新反思现有的经济增长模式，而提出来的一个经济社会发展理论。其理论内核在于把发展中国家“如何发挥比较优势和后发优势实现经济发展”与“全面公平地分享经济发展成果”的两大目标有机结合起来。 从历史上看，我们都可以看到“包容性增长”对于发展中国家而言，是为了促进经济社会的均衡发
5、展，摆脱“拉美陷阱”式的扭曲发展的泥3潭3而提出的一种新型发展战略。 “包容性增长”虽然也关注那些被经济发展忽视的社会群体（城市和乡村贫民、弱势妇女儿童、残疾人等） ，但其对社会福利的关注不再拘泥于社会慈善和社会治疗，而是主张采取一种更加宏观的视角聚焦于社区、地区和全社会，强调以促进所有人的福利和地区间福利平衡的方式满足全社会的福利需求。 “包容性增长”政策理念认为，实现经济发展与社会发展的有机统一，在保持经济发展的同时，还要以促进公平分配和社会投资的方式推动社会发展（尤其是“益贫式”发展） ，才可能实现经济社会发展的良性互动。这一内容与社会政策领域中的“发展型社会政策”理念是高度吻合的。著名
6、社会政策学者米奇利在社会发展社会福利视角下的发展观 、安米尼哈尔、詹姆斯梅志里在发展型社会政策等著作中比较系统地阐述了“发展型社会政策”理论，指出发展型社会政策与此前社会政策最大的不同，就是它在实现“再分配公平”的基础上，并不拘泥于对再分配的关注，以强调实现消除阻碍公民个人发展的制度性因素，营造有助于公民个人发展的社会环境。更多使用非行政化和市场化的手段，从公民个人发展机会获得和完善公民个人社会支撑网络的角度出发，增进公民个人依靠自身人力资本和社会资本积累，而获得可持续发展的能力与机会。所以，发展型社会政策与包容性增长在具体的政策理念上是有一致性的，二者均强调从以下三个方面提高我国社会福利政策
7、水平：一是要增加对基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务的投资，尤其是加大对农村等欠发达地区的投资，弥合由于城乡二元社会导致的社会福利服务的差距，实现基本公共服务的均等化，提高民众尤其是弱势群体适应经济社会变4迁的基本素质和能力；二是要推动社会福利法制化和权威化，创造平等的社会氛围和公平竞争的社会条件，消除社会不公，进而促进市场经济的健康发展，使得民众在初次分配中就可以获得公平的分配，以减少对再分配的依赖，达到预防“福利病”的目的；三是要不断提高社会福利服务水平和组织体系，从基本生活服务向较高层次的服务转变，并不断健全社会福利服务组织体系的建设，以应对越来越高的社会风险和民众越来越高的个性化
8、社会福利服务需求，防止偶发性社会问题转变为持续性社会问题。 综上所述，发展型社会政策与“包容性增长”理念是相符合的。其聚焦宏观和全民、将社会政策与经济发展融合，博采众家之长，因而成为与当今经济社会发展相适应的、最具包容性的社会政策理论。因此，“包容性增长”一提出就引发了我国理论界对我国改革开放以来经济社会发展现实的反思，尤其是其内部包含的社会福利理念对我国社会福利政策研究产生了重大影响。因此，在“包容性增长”理论前提下，更需要根据我国国情的新变化，分析我国社会福利政策的转型需求。 二、 “包容性增长”理念下我国社会 福利政策的转型必要性 在 20 世纪 7080 年代以来，为了集中一切“人、财
9、、物”力为经济建设服务，我国依托城市单位体制和农村人民公社体制确立了广覆盖的、渐进性的、城乡有别的、以“补缺”为主要目标的社会福利政策体系。其所奉行的狭窄的、目标定位式的干预方式，包括诸如社会基金的安全网机制，成为一种风靡一时的短期策略，以应对经济和社会结构调整引起的贫困。但过低的福利保障水平和城乡割裂5的保障体制，必然难以满足随着经济发展而日益高涨的社会福利需求，进而带来一系列“发展中的问题” 。仅以人均收入为例，19852011 年间，城乡之间的人均收入比例已经由 19 1，上升到 344 1（详见图 1）4，城乡二元分化导致的收入差距扩大又导致了人们在接受基本公共服务方面机会的不平等，而
10、这样的机会不平等进一步导致收入不平等。随着我国经济社会的进步与发展，在我国社会福利领域出现了转变社会福利政策的迫切需求。 图 1 20012011 年我国城乡居民人均可支配/纯收入图（元） （一）社会福利政策目标上的转变 长期以来，我国社会福利政策的目标长期停留在保障“社会稳定、经济效率和有限再分配”之上。采取审慎和渐进的社会福利政策设计，可以有效地降低社会福利改革的风险。但由于社会福利政策对短期政策目标的高度重视，使得我国既没有权威性的社会福利立法，也没有统一的、长远的社会福利规划和权威的社会福利管理机构。缺乏综合性和权威性的社会福利法 ，无法提出凝聚人心的政策愿景，也难以得到广大民众的理解
11、与支持，难免出现“令出多门、相互掣肘”的情况。尤其是随着全球化和地区差异导致的社会流动和社会变迁加剧，要求我国社会福利政策目标应向 “实现社会公平”等更为长远的目标转变，这才能从根本上解决我国社会福利政策在政策目标设计上的偏差。 （二）社会福利政策作用和需求上的转变 一方面，我国社会福利政策长期以来不能彻底消除诸如城乡二元分化、失业、贫困等社会问题，仅仅是“头痛医头，脚痛医脚”而已，因6此，也就更无法有效消除产生这些社会问题的经济和社会根源。另一方面，随着我国人口老龄化的加剧和民众权益意识的觉醒，使得民众有了越来越多样化的社会福利刚性需求。我国已经无法继续以压低社会福利的方式推动经济发展了。这
12、也说明我国社会福利政策也要根据新世纪以来世情和国情的新变化来调整，向如何消除影响经济社会环境稳定的深层次根源转变，向如何满足民众的社会福利需求与提高民众的受教育水平和工作能力转变，向如何为我国产业结构升级储备人力资源转变。 （三）社会福利政策实践上的转变 长期以来，一方面我国主张主要通过政府福利行政的形式来提供社会福利供给，对非政府民间组织参与社会福利服务重视不够，福利服务供给渠道过于单一。另一方面，我国补缺型社会福利政策侧重于满足民众最基本的福利需求，难以应对今天我国社会问题和社会矛盾集中爆发的现实。因此，在对民生问题日益重视的今天，我国的社会福利政策在实践中，要注意调动全社会的力量（不仅仅
13、是政府的力量） ，来满足民众越来越高的社会福利需求。 综上所述，在 2008 年世界经济危机和“人口红利”走向终结的大背景下，我国也面临经济增长速度放慢、贫富差距扩大、城乡二元分化和人口结构性矛盾等经济社会问题，成为严重威胁我国经济社会稳定的隐患。所以，为了应对纷繁复杂的社会矛盾和变化了的国情，我国的社会福利政策要在政策制定、政策执行和政策资源筹措等方面做出必要的转变。 三、 “包容性增长”视角下我国发展型 7社会福利政策构建的对策 面临 2008 年经济危机的冲击，尽管我国依然保持了较高的经济增长速度，但一系列“扭曲发展”问题在我国应对经济危机时充分暴露了出来。因此，我国不论是出于应对经济危
14、机的需要，还是协调经济社会发展的需要，都要求用一种新的社会福利政策设计来应对我国社会面临的发展问题和反贫困问题。在这样的背景下，发展型社会福利政策理论突破了此前我国社会福利政策对“公平与效率问题” 、 “初次分配与再分配问题”的传统认识，提出协调经济社会发展与缓解社会问题的新认识和新方案，完全符合“包容性增长”的发展理念，是实现“包容性增长”的有效途径。因此，构建符合我国国情的发展型社会福利政策体系成为我国社会福利政策转型的重要方向。 （一）社会福利政策制定前提由“公平抵消效率”向“社会投资”转变 可以说，我国长期采取的补缺型社会福利政策的初衷，就是对社会公平与经济效率二者之间关系认识的一个结
15、果。在保证最基本的社会福利保障的前提下，反对在社会公平领域投入太多的资源以防止影响经济发展，也就造成了我国长期存在的社会福利服务种类单一和供应不足的情况。时至今日，我国急需产业结构的升级调整，因而对劳动力综合素质的要求也越来越高。也就要求国家一方面加大对教育、医疗卫生等基本公共服务方面投入，关注民众个人通过良好的教育和医疗服务，直接地提高人力资本的积累；另一方面也可以通过全体民众平等地享受基本公共服务，并可以以公平竞争方式平等地获得享受更高层次社会福利服务（接受高等教育、获得社会保障等）的机会。 （二）社会福利政策调节的重点领域由“再分配”向“初次分配”8转变 长期以来，我国社会福利政策非常关
16、注的是通过有限再分配手段来实现“社会稳定”的政策结果， “短期性、实物化”的社会救济倾向明显。但世界银行的研究表明，中国个人收入差距的扩大主要发生在初次分配过程中，如果初次分配的生产领域不能达到实现公平的目标，只是片面追求效率，而倚重再分配解决公平问题，其结果很可能将会是事与愿违，经济效率和社会公平都丧失了5。因此， “包容性增长”的政策理念强调工作支持和社会投资的重要性，并认为它们可以从源头上预防社会矛盾的激化。因此，社会福利政策就应该重视如何提高劳动者就业能力、保障就业机会的公平和促进工作环境的改善，以促进民众的就业能力，进而可以有效保障弱势群体能够获得一个稳定生活状态，甚至使其经济社会地
17、位得以提升。同时，社会福利政策强调以投资于家庭和儿童为重点，包括对贫困家庭、单亲家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者，如妇女和儿童提供帮助或救助等。这些福利措施可以有效提高家庭稳定性，使儿童期可以形成稳定的心理品质、健全的人格和良好的社会适应能力，并获得更好的学习知识和劳动技能的潜力，以完善基层社会“细胞”的形式，从源头上预防社会问题的产生。 （三）推动社会福利政策过程和政策形式的“权威化” 长期以来，我国政府主要依据“以经济建设为中心”这一理念来制定社会福利政策。一方面使我国政府的社会福利政策形式多数是以行政法规、部门规章，甚至是暂行办法、通知和领导讲话的面目出现，并长期存在，这使得我国的社会
18、福利政策的权威性比较差；另一方面，仅有的少数以立法形式出现的社会福利法规多分散于宪法 、 义务教育法 、 就业促进法 、9劳动合同法等不同法律之中，且原则性强、可操作性差。因此，在我国社会福利政策的转变过程中，应该在政策制定环节，从实现社会公平和反对社会排斥的政策目标出发，推动中长期社会福利规划的制定，尤其是要推动社会福利法的制定，以确定社会福利领域的“根本大法” 。同时，可以依据社会福利法规和社会需求，推动福利行政部门的整合，使得我国社会福利行政体系更加规范化和更加有效率，可以有效地保障社会福利资源的供给和满足全体民众多样化的社会福利需求。 （四）构建政府与民间相结合的福利服务体系 国内外社
19、会福利政策的执行实践告诉我们，一方面以政府为主导的大规模福利计划可以在最大限度上满足民众普遍性的基本福利需求，但难以满足民众多样化和个别化的福利需求，加之难以消除的社会行政效率低下和福利资源的浪费，使得单纯的政府社会福利计划受到诟病；另一方面，民间力量虽然可以满足民众多样化、多层次的福利服务需求，但它们缺乏足够的福利资源和服务能力，难以满足规模较大的福利项目。6因此，我国社会福利服务中，既要发挥政府作为社会福利资源的主要筹措者和基本公共服务的主要供应者的法定责任与能力，也要发挥广大民间组织满足个性化、多层次社会福利服务的能力。可以更多地使用“政府购买社会福利服务”的市场化运作形式，实现政府掌握
20、的福利资源与民间组织福利服务能力的有效结合。 综上所述，在“包容性增长”政策理念之下，我国的社会福利政策设计必须要注意避免两个倾向，一个倾向是只顾高速度的经济增长而忽略了增长成果的共享，另一个倾向是过度依赖再分配手段实现社会公平。10因此，在我国既要借助经济增长创造大量的就业与发展机会的方式，在初次分配中实现公平分享；还要以实现基本公共服务均等化和机会平等的方式，实现全体民众可以公平地参与经济社会生活，实现公民个人的可持续发展。 1胡锦涛.深化交流合作实现包容性增长在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞 EB/OL. （2010-09-16）.http： 2王红茹.什么是“包容性增长”J.中国经济周刊，2010（38）：39. 3米奇利.社会发展社会福利视角下的发展观M.苗正民，译.上海：格致出版社，2009：4. 4国家统计局.中华人民共和国 2011 年国民经济和社会发展统计公报EB/OL.（2012-02-22）.http： 5周晓焱，张建华.包容性增长视角下的中国发展型社会福利政策论析J.西北农林科技大学学报：社会科学版，2011（6）：114. 6安东尼哈尔，詹姆斯梅志里.发展型社会政策M.罗敏，译.北京：社会科学文献出版社，2006：17. （文字编辑：王才章 责任校对：王香丽）
