1、1包容性社会政策的建构与公共服务创新摘要：作为科学发展观在社会实践和社会决策中的系统性拓展，“包容性增长”为中国社会政策的完善提供了重要的理论指导。包容性社会政策的核心内容在于落实“以人为本”及“成果共享”的公共服务政策。基于杭州市上城区的例证，构建包容性社会政策的基本规范包括：坚持公平正义的社会主义价值观和效益优先原则；坚持“议行合一”的组织原则，在宪政现实基础上实现公共权力和公共利益的辩证统一；推动公民积极参与社会治理和公共服务，拓展从民生到民权的制度空间。 关键词：基本现代化；包容性公共服务：上城区 中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2013）01-01
2、66-06 进入 21 世纪，全球化背景中的国家与社会的关系发展到了一个日益复杂且又比较微妙的历史进程，世界诸多国家的社会政策革新无不与现实世界的紧张状态紧密关联。对于中国而言，立足于马克思主义的立场，未来社会“管理”的所有方面将是完全负责的，人民的“共同意志”将占主导地位。因此，摒弃西方社会管理理论的意识形态，探索与中国行政生态相适应的社会管理范式，应是中国社会管理创新的逻辑选择，也将是中国实现社会主义初级阶段根本任务的必由之路。正如十八大报告中强调：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。全党一定要牢记人民信任和重托，更加奋2发有为、兢兢业业地工作，
3、继续推动科学发展、促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务。 ”作为科学发展观在社会实践和社会决策中的系统性拓展， “包容性增长”为中国社会政策的完善提供了重要的理论指导。就当下及未来一段时间而言，如何将这一范畴融入社会发展的政策与实践中，这是一项具有重要现实意义和理论价值的课题。从此层意义出发，本文围绕着“包容性增长”的价值理念及其社会政策内涵，以杭州市上城区为例证，系统论述包容性社会政策的基本规范，希望能给正处在快速转型中的中国社会政策建设与社会管理创新带来一些启示。 一、文献分析：“包容性增长”理念及其政策内涵 “包容性增长”的概念具有极为丰富的含义。
4、 “包容性增长”译自英语复合名词“Inclusive Growth”，其中心词是“Growth（增长） ”，常常与“Economic（经济的） ”搭配使用。作为一种使经济增长合理化、合法化、常规化的重要手段。 “包容性增长”的初始意义源自于 2007 年 10月亚洲开发银行组织的“新亚太地区的包容性增长与贫困减除”国际研讨会，主要是指“有效的包容性增长（发展）战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长，能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给弱势群体带来缓冲的社会安全网” 。从亚洲银行的界定来看， “包容性增长”实际上已跨越了发展经济学的范畴，扩展到发展社会学的社会经济体制领域，其中蕴
5、涵着两个层面的内涵：首先。 “包容性增长”是建立在多样性和多元化的基础之上， “包容性增长”意味着异质共生的价值理念；其次， “包容性增长”的目的在于社会发展，除了经济增长以外，3还应该包括制度、社会、产业、管理的结构以及人的发展，而人则是“包容性增长”的最终落脚点。 中国是包容性增长的积极倡导者，更是包容性增长的积极实践者。2009 年 11 月，胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为合力应对挑战，推动持续发展的讲话，首次使用“包容性”这一概念，强调“统筹兼顾，倡导包容性发展” 。2010 年 9 月，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，胡锦涛又发表深化交流合作，实现包容性发展的致辞，
6、系统阐述了中国对包容性发展的认识和实现包容性发展的主要途径。在此后诸多重要的国际会议上，如 2010 年的金砖国家会议和博鳌亚洲论坛上，中国政府反复阐述并丰富了“包容性增长”的内容。于是，有学者指出，中国“包容性增长”的内涵包括：（1）改善不平等或收入分配状态；（2）扩展社会各阶层特别是弱势群体获得发展的机会；（3）提高社会各阶层特别是弱势群体参与增长过程的能力；（4）确保社会各阶层特别是弱势群体公平地享有增长成果。也有学者认为，在社会政策包容化的过程中，我们应努力关注更多不同群体的权益，重视底层群体及弱势群体的赋权，与此同时，大力发展我国的社会工作事业。学界相关结论显然都还不足以解释“包容性
7、增长”作为一种价值理念在社会政策层面的内涵。 其实，中国深入贯彻落实科学发展观，积极构建和谐社会，本身就具有“包容性增长”的涵义。十七大报告中明确指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。 ”在这里，科学发展观的核心以围绕人的全面发展而制4定，其中人的基本生存需求和生存空间的不断被满足，是一切发展的基石。也正如胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞中强调：“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。 ”党的十八大报告进一步强调了共同富裕是中国
8、特色社会主义的根本原则， “要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。 ”显而易见， “包容性增长”与科学发展观一脉相承，是科学发展观在社会实践和社会决策中的具体化和系统性拓展。 由于处于社会转型的关键时期，当前中国面临着一系列的社会矛盾和问题。 “包容性增长”的提出，意味着从“发展是硬道理”的原初立场出发，开始重点思考如何发展、发展的目的、发展的方式等系列问题。在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，胡锦涛还指出：“我们将以科学发展为主题，以加快转变经济
9、发展方式为主线，加快推进经济结构调整，大力加强自主创新，切实抓好节能减排，不断深化改革开放，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，切实做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。 ”在十八大报告中，有关于社会发展与人民利益的辩证关系上升到了“人的全面发展”的立场。报告指出：“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚5点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。 ”可以明确， “包容性增长”与马克思主
10、义有关实现“人的全面发展”这一社会立场一脉相承，其中意味着“人民群众创造历史”这一辩证唯物主义的观点在中国不断得到具体实践和理论升华，也是科学地解决中国发展问题的必然选择。 毋庸置疑， “包容性增长”的理念为中国社会的发展和社会管理的创新提供了重要的理论指导。中国经济社会的发展需要科学发展，需要“包容性增长” ，这很容易成为共识。因此，就当下及未来一段时间而言，关键是如何将这一概念融入经济、社会发展的政策与实践中。这里涉及三个层面的课题：（1）从政府的角度出发，包容性的理念与科学发展观相互支撑，已经上升为中国政府的一种执政理念，但是如何在具体的社会政策中贯彻落实“以人为本” 、 “公平正义”及
11、“成果共享”的价值理念？怎么才能做到经济发展与改善民生的辩证统一？这需要在具体实践中不断摸索。 （2）从社会的角度出发，包容具有主体相对性的问题，一方包容另一方的同时，本身也被他方所包容，包容存在包容和被包容的问题。换言之，包容性增长还面临着社会整体层面公共性和包容性的形成问题。如果得不到社会的普遍认可，这也就意味着第一个层面的努力是无效的。（3）上述相关课题相辅相成，彼此渗透，其问题的解决不仅需要依赖社会文明的自组织发展程度，还涉及到政府的决策如何通过自身的努力得到社会的认可，引导社会包容性的形成，这其实又涉及到了社会管理层面的问题。显然，三者彼此之间的张力成为了包容性社会政策的核心所在。
12、6二、个案研究：包容性社会政策的实践命题 上城区位于杭州市区中心，辖湖滨、清波、小营、紫阳、望江、南星 6 个街道办事处，有 51 个社区 140289 户，34 万常住人口。作为杭州经济社会活动的中心，上城区自改革开放以来一直大力实施“工业富区、商旅兴区、环境立区、科教强区、依法治区”战略，实现了经济与社会各项事业的全面协调发展。2005 年全区实现生产总值 48.6 亿元，地方财政收入 12.4 亿元。2007 年，实现地区生产总值 352.2 亿元，同比增长15.5%。实现财政总收入 39.1 亿元，同比增长 44.4%，其中地方财政收入21.2 亿元，同比增长 44.9%，增长率分别名
13、列全省第一和第五。十二五期间，上城区政府为了贯彻落实浙江省第十三次党代会提出的“推进浙江省率先实现基本现代化”的发展目标，实施居家服务系列惠民工程，要求各级政府完善就业、社保、公共文化、基础教育、基本医疗与健康、养老服务、住房、基本生活品供应等八大保障体系建设，具有明显的包容性社会政策特征。 （一）公平正义的社会分配结构 公平和正义作为现代文明社会的主要标志，是对政治、法律、道德等领域中的是与非、善与恶作出的肯定判断。从历史唯物主义的立场出发，公平正义的主要问题是社会的基本结构问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。作为杭州市的老城区，上城区人口密度大，老年人口和困难家庭较多。民生保障问题是
14、人民群众最关心和最现实的利益问题。在上城区的公共服务体系中。涉及到的民生问题包括：扩大就业、调整收入分配关系、完善社会保障体系、推进医药卫生事业改革发展、7做好人口和计划生育工作、维护社会公共安全和完善安居工程建设等方面。作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，上城区创新公共服务政策突出了把普通市民的利益摆在首要位置，特别是保障弱势群体共享社会发展成果，关注他们不同的公共服务需求，强化了保障民生对本地区率先实现基本现代化的指导性地位，是实践包容性社会政策的一种重要手段。 2010 年，当年全区财政收入 50 亿，用于民生保障的支出就达到15.5 亿。2012 年，在全区启动居家医疗服务 T
15、作时，上城区居家医疗的重点服务人群包括 505 名 90 岁以上独居空巢老人、617 名困难残疾人、143 户失去独生子女家庭等困难群体和抚恤优待对象，20%以上常住居民享受到居家医疗服务，其中 90 岁以上老人、残疾人（含精神病患者）全覆盖，政府购买上门服务的人数占老年人口总数的 7%以上。截止到 2012年 7 月，居家养老政府买单共 112423 人次，2145.19 万元。实施“大服务”居家系列惠民工程。其根本目的是为了针对市场竞争机制造成的社会问题，保障老年人、残疾人、慢性病患者、儿童、孕产妇、贫困人口以及失业人员等弱势群体共享社会发展成果，涵盖了辖区内普通市民特别是弱势群体日常生活
16、的方方面面。 （二）整体政府与网络服务模式 在此之前，上城区公共服务的供给模式存在着政府服务部门化、部门服务单体化等问题，导致政府公共服务部门条块分裂严重，隶属不同部门、不同单位间的公共服务信息交流不畅，公共服务提供质量不均，无法满足群众社会日益增长的公共服务需求。十二五期间，上城区强化8政府服务一体化意识，要求“一专多能” ，打破部门服务以邻为壑的格局，并由区民政局牵头组织对各部门工作人员的整合培训。在保留各部门自身信息化系统服务平台的同时，以“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其它部门信息化系统相关联，逐步做到对外服务一个界面，按照响应及时、操作留痕、流程自驱、后台统计、量化评价、信息共享
17、的统一标准要求各部门升级和改造原有信息化系统，从技术手段上提供“大服务”体系保障，实现了统一的规划设计、统一的宣传途径、统一的教育培训、统一的服务标识、统一的接入界面、统一的技术标准和统一的数据后台。为了实现“大服务”体系的实现效果，上城区实行“三级管理。四级运作”的运作模式。区政府成立“居家系列服务惠民工程”领导小组，区委书记任组长，组员由区政府各职能部门、区各街道一把手组成，形成了主要领导负总责、分管领导具体抓、相关领导配合抓的组织保障。领导小组下设办公室，负责日常工作。相关行政部门出台了多项具体政策，对居家服务项目的落实提供完备的政策引导、资金支持与质量监督，街道建立综合性居家服务中心，
18、社区建立居家服务工作站。同时，上城区综合采取政府购买服务、公建民营、民办公助等形式，运用市场化运作手段，鼓励支持社会力量参与居家服务事业。显然，上城区“大服务”以网络信息技术为支撑，使公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公众提供他们期望得到的服务。 （三）效率优先原则与责任政府的构建 9公共服务的效率问题是一项事关人的自由发展的程度问题。也是公共行政的基本目标诉求。怎样把琐碎的生活服务需求整合成完整的服务流，实现社会需求与社会服务资源的无缝对接，成为摆在社会管理者面前的一大难题。为此，上
19、城区通过公开招标、服务外包的形式，确定由杭州大管家服务社来进行“大管家系统”信息平台建设。该技术平台依据互联网“云计算”工作理念和后台支撑，积极应用物联网技术，非常好地整合了八家政府职能部门的服务路径，并附列详细的服务内容，形成了分类别分层次的服务对象信息库。在信息呼叫方面，该信息平台利用新技术直接接入互联网，信息呼叫自动实现中转，不需人工服务，直接向居民提供便捷服务。 “一键通” 、 “生命在线” 、远程监控、近距离非触摸感应等前台设备的推广有效整合了政府、社会实体及服务对象之间的沟通渠道，加上在中间途径上与华数、电信、大管家服务社等网络运营商和增值服务提供单位合作，确保通过“大管家”技术平
20、台最终使得整个社会服务环闭合起来，使得全天候、全过程服务成为现实。 在具体实施过程中，区政府一方面通过“大服务”体系，以信息化为手段整合和规范政府公共服务，让普通市民通过“大管家”系统就能享受多项政府服务。实现“民有所求，我有所应；民有所需，我有所为”的公共服务目标；另一方面，政府通过各个部门特定的服务对象，由政府、政府服务外包商、企业等不同性质主体来为具体对象提供集聚式服务，最大可能满足个体服务需求。同时，上城区以弱势群体为主要服务对象，并向全区市民覆盖，以居民群众的“幸福感”和“满意度”来推进这项公共服务工程的主要标准，特别是公共服务的菜单式选择让百姓10自主选择服务的项目和内容，切实增强
21、了公共服务政策工作的针对性。可以明确，树立和提高民生意识是上城区政府打造包容性公共服务体系的前提，因而居家服务系列工程在推进中极力凸显了民生价值，实现了社会发展和民生的统一。 （四）多元参与与公共服务的社会支持 上城区通过政府购买服务将政府原来直接提供的公共服务事项，通过公开招标的方式交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量来支付服务费用。对于市场发育程度较高的公共服务领域，上城区通过招标采购或特定委托等方式购买服务。同时，通过居家服务惠民工程，促使“在水一方” 、 “清禾居家服务中心”等民间服务组织得到了更好发展，使得社会管理的网格更加有弹性、有活力，更加精细化和
22、柔性化。另外，上城区通过“大管家”这信息服务平台，培育与扶持了 400 多家现代化的家政公司，使原有的各种资源产生倍数效应，同时拓展了就业岗位，向社区居民提供了 280 多个服务，促进了上城区家庭服务业的发展。 以市民的身心健康服务为例，上城区政府通过区卫生局加强了与浙医二院、浙一医院、浙江省中医药、杭州市一医院等省市医院的协作，通过双向转诊、专家预约、同质化培训、特色学科培育等合作，为居家医疗提供技术保障、智力支撑和科研平台。各社区卫生服务中心具体承接“大管家”平台转接的居家医疗服务。对辖区内困难群体实行基本医疗服务“零自负” ，并根据服务对象的实际需求提供必要的心理疏导、体检、提醒检查项目等服务。对于独居空巢老人和残疾人，各街道社区卫
