1、1北京市国家档案馆政府主动公开信息接收和查阅工作面临的主要问题及对策摘要：本文简要介绍了北京市各级档案局（馆）为贯彻落实中华人民共和国政府信息公开条例所做的各项准备工作情况；分析了北京市国家档案馆开展政府主动公开信息接收和查阅工作面临的三个主要问题，即一些区县行政机关向区县档案馆移送主动公开的政府信息不及时、不完整；公众查阅主动公开的政府信息频率普遍较低；档案与政府信息关系密切，容易造成在执行档案法律法规和政府信息公开条例上的不一致，从而影响了公众利用政府公开信息。并提出了国家档案馆开展主动公开政府信息接收和查阅工作的三项对策，即加强对主动公开政府信息移送工作的统计考核；针对公众到档案馆查阅政
2、府公开信息频率普遍较低的问题，采取拓宽档案馆接收主动公开的政府信息范围、延伸档案馆接收政府公开信息的年限、利用各种形式加强适度宣传；正确处理政府信息和档案的关系，最大限度满足公众查阅政府信息的需要。 关键词：国家档案馆政府信息主动公开 一、基本情况 中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称条例 ）第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。 ” 2为积极贯彻落实条例精神，市政府办公厅作为全市政府信息公开工作的主管部门，在全市进行整体部署，并在施行条例准备工作中责成市档案局和各区（县）政府在
3、 2008 年 1 月底前负责完成在市和区县档案馆设置政府信息查阅服务设施。 根据全市整体工作部署和条例规定，市档案局于 2008 年 3 月制发了关于规范区县档案局（馆）政府信息公开查阅场所建设的通知 ，提出了以下要求：一是统一规范各区县档案馆政府信息公开查阅场所标识；二是明确了各区县档案馆政府信息公开查阅场所设置及设施配备参考标准，即提供相应 20 平方米以上的查阅场所；五个以上的阅览坐席，满足公众查阅需要的电子计算机、电子触摸屏、复印机、文件展示柜等；三是制定本区县档案馆政府信息公开查阅场所的各项制度、工作细则、服务规则及流程等，以确保条例正式实施时，档案馆为查阅者提供良好的条件。 市和
4、区县档案馆及时落实上述统一要求，在条例正式实施前全部建立了本区县档案馆政府信息公开查阅场所，配备了相应的设施设备，环境宽敞舒适，并制定了各项服务规则、查阅须知等制度，为查阅者创造了良好的条件。 为贯彻条例规定的“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。 ”2008 年 4 月 22 日，市档案局和市文化局联合印发了北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知 （京档发20084 号） 。对各行政机关移送主动公开的政府信息纸质文本主要规定如下：一是在移送时间上，各级行政机关应于每月 103日前将上月形成或变更的主动公开政府信息纸质文本移送至指定政府信息公开查阅
5、场所。二是在移送的内容范围上，纸质信息包括行政机关形成的政府信息公开指南 、 政府信息公开年度工作报告 、行政规范性文件的正式文本，报送一式三份。三是在电子文本的移送上，要求各行政机关通过“北京市政府信息公开工作管理系统”完成对主动公开政府信息电子文本的移送，电子目录和电子文本在系统中公开的同时，视为移送。四是移送工作情况纳入北京市政府信息公开工作考核体系，各级政府信息公开查阅场所对同级行政机关移送政府信息情况进行统计、核对，并报同级政府信息公开工作主管部门，作为考核的重要指标。 北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知印发后，一些区县结合本地实际，制定了本区县主动公开政府信息
6、纸质文本移送管理办法或规定，昌平区、朝阳区等区县在制定移送办法的同时还加强了对政府公开信息移送工作的统计和考核，确保了及时向档案馆移送政府公开信息，为政府公开信息的移送和提供服务工作提供了制度保障。 二、主要问题 条例实施五年来，北京市国家档案馆政府主动公开信息，接收和查阅工作面临的主要问题如下： （一）一些区县行政机关向区县档案馆移送主动公开的政府信息不及时、不完整，影响了档案馆提供政府公开信息查阅服务。尽管市档案局和市文化局联合印发了北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知 。但是一些区县执行不到位，也没有参照本办法制4定本区县主动公开政府信息移送管理办法，影响了档案馆提供
7、政府公开信息查阅服务。主要原因是：一是在实施政府信息移送工作中，一些区县政府信息公开工作主管部门对政府信息移送工作重视不够，没有对各行政机关提出统一移送要求，仅靠档案馆自身督促各行政机关的政府信息移送，致使移送工作很难推进。二是很多区县行政机关移送工作的自觉性、主动性不够，没有将移送工作作为自己的一项法定义务。三是一些区县档案馆被动接收各行政机关的政府信息，也没有相应对各行政机关政府公开信息移送数量等情况进行统计核实。四是档案馆与政府信息公开主管部门协调配合不够，对移送的情况没有及时沟通、反馈。 （二）公众查阅主动公开的政府信息普遍较低，并且每年总体呈下降趋势。虽然北京市各级档案馆为公众查阅政
8、府信息提供了良好的设施、设备，配备了专人负责政府信息查阅工作，但是公众到档案馆查阅主动公开的政府信息普遍较少。 据对 2009 年至 2012 年市和区县档案馆政府信息公开接收和查阅服务的统计如下表： 分析主要原因：一是政府主动公开信息查阅途径和方式很多，除各级档案馆、图书馆、政府信息公开查阅大厅外，公众通过政府及行政机关网站、政府公报、各行政机关信息索取点、电子信息屏等方式能够更方便、更快捷查到政府信息。二是北京市各级档案馆接收的主动公开政府信息的时间范围和内容范围受限，不能完全满足公众查阅的需要。从时间范围上看， 北京市政府信息清理工作办法 （试行）规定：行政机关应全面清理本单位自成立以来
9、的政府信息。按照由近及远的原则，重5点对 2003 年 1 月 1 日至 2008 年 5 月 1 日本单位制作和保存的政府信息进行清理，清理完毕的，要进一步清理 2003 年以前的政府信息。各行政机关移送到市和区县档案馆的政府公开信息只是 2008 年 1 月 1 日以后形成的主动公开的政府信息纸质文本，而公众查阅的不仅仅是该时间之后形成的政府信息，对于清理时确定为主动公开的 2008 年以前的政府信息还是保存在各行政机关，因此不能满足公众在档案馆查阅信息在时间范围上的需求；从移送的政府信息内容范围上看，涉及公众需求的政府公开信息较少。当前，民生问题是社会公众广泛关注的热点问题，公众查阅的内
10、容往往集中在与公众生活比较密切的信息，他们查阅的重点主要集中在房产、征地拆迁、就业与劳动保障、养老保险、教育改革、低保、工资待遇政策、农村合作医疗、农村宅基地、退耕还林等涉及其切身利益的政府信息。随着近年来公众维权意识和社会责任感的增强，社会公众利用政府公开信息维护自身知情权、参与权、监督权的意识逐渐加强。越来越多的公众开始关注北京市经济和社会发展的最新情况，查阅范围不断扩展，如：现在有很多公众对环境保护、政府预决算、税收、城市建设等方面的政府信息感兴趣，而移送的上述方面内容的主动公开的信息还不够系统和全面，不能最大限度地满足社会公众的需求。三是条例规定的各行政机关应当主动公开的政府信息范围较
11、宽，而按照北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法规定的北京市各行政机关移送给档案馆主动公开的政府信息一般只是规范性文件，相对条例规定的主动公开的政府信息较窄，不能满足公众查阅政府信息的需求。 （三）档案与政府信息关系密切，往往档案中承载了大量的政府信息，6容易造成在执行档案法律法规和政府信息公开条例上的不一致，从而影响了公众利用政府公开信息。具体表现在两个方面：一是在行政机关档案机构中保存的政府信息，少数行政机关认为应该按照档案法律法规来执行，因此不愿意公开有关政府信息，有的以这些信息已属于档案为由也不愿意受理政府信息公开的申请。二是对于档案中载有政府信息的，在行政机关已经作为主动公开的政
12、府信息实施了公开，事后又将来按照档案法律法规的规定作为档案向国家档案馆移交，造成了同样的文本在信息公开和档案开放时间上的不一致。 三、工作对策 （一）加强对主动公开政府信息移送工作的统计考核，确保行政机关及时向国家档案馆提供完整的主动公开的政府信息。针对一些区县行政机关向档案馆移送的政府公开信息不及时、不完整，甚至不移送的问题，首先，应加强对北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行） 的贯彻落实。其次，各区县档案馆应主动加强与区县主管政府信息公开工作部门的沟通，争取他们的支持，并作为政府信息公开工作联席成员单位。再次，要加强对各行政机关主动将公开的政府信息向档案馆移送情况数据的统计，将
13、移送的政府信息情况纳入行政效能监察年度考核之中，以确保行政机关及时、完整地向档案馆移送主动公开的政府信息。 （二）针对公众到档案馆查阅政府公开信息普遍较少的问题，应采取如下对策：一是拓宽档案馆接收主动公开的政府信息范围。建议修改北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行） ，将目前按7规定移送到档案馆的政府公开信息范围只限于规范性文件逐步扩大到条例规定的主动公开的范围，即凡是行政机关主动公开的政府信息应全部移送到档案馆，以丰富主动公开的政府信息范围，吸引公众查阅，提高公众对政府信息的查阅率。二是延伸档案馆接收政府公开信息的年限，将档案馆接收的 2008 年以后的政府公开信息往前移至 20
14、03 年以后的政府公开信息。三是利用各种形式加强适度宣传，使社会公众了解档案馆保存的政府公开信息，让更多的公众走进档案馆查阅政府公开信息。（三）正确处理政府信息和档案的关系，最大限度满足公众查阅政府信息的需要。政府信息和档案，都是信息内容和物质载体的统一体，政府信息是机关档案所记载的信息内容，机关档案是记载政府信息最原始的物质载体，两者之间紧密联系。从政府信息时效性划分，政府信息包括政府现行信息和历史信息。由于具有保存价值的机关文件经过一定期限履行归档手续后转化为档案，并且保存到一定期限后将永久的档案按规定向档案馆移交，所以机关档案属于政府历史信息的范畴，提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关
15、档案应遵守政府信息公开的规定执行。 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第七条规定：政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用中华人民共和国政府信息公开条例的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。具体执行如下： 8第一、已经移交国家档案馆的政府信息。政府信息已经移交档案馆的，其公开工作适用档案法律、法规的有关规定，即一般自形成之日起满 30 年向社会开放。如果申请人对该类政府信息提出依申请公开的请求，行政机关应向申请人说明该类信息已属于档案信息，其公开应该按照档案法律、法规关于档案利用的规定执行。 需要明确的是，
16、属于国家档案馆接收范围的档案，根据档案法律等规定，申请人申请公开已向档案馆移交但未满 30 年开放的档案，由档案馆按照移送单位提出的档案利用限制要求，做好档案利用工作。移送时未提出限制利用要求的可以补充提出。其他法律、法规对档案查阅利用有具体规定的，从其规定。行政机关应强化服务意识，对能公开的档案信息，应告知申请人利用档案信息的方式和途径，并为查阅人提供方便。对不能公开的档案信息，在移交国家档案馆时应注明档案利用限制的要求，对申请人说明原因，避免激化矛盾。 第二、在行政机关档案工作机构保存的政府信息。行政机关档案工作机构通常指行政机关内部的档案室。对于此类信息：一方面，作为一般档案日常的管理工
17、作，适用档案法律法规的有关规定；另一方面，作为政府信息的公开，应当适用条例 。如果申请人对该类政府信息依申请公开，行政机关应当按照条例的规定受理、处理、答复申请人。法律法规另有规定的，从其规定。 需要强调的是，一是，这类机构不属于档案法所指的国家档案馆，行政机关不能援引“一般自形成之日起满 30 年向社会开放”的规定，不得拒绝公开有关政府信息；也不能以该类信息已经属于档案信息为由9拒绝受理政府信息公开的申请。二是，对于档案法实施办法第 22 条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”的规定，本着便民和公开的原则，各单位在处理公民、法人或者其他组织申请时，应当按照申请公开有关程序处理，包括按照条例要求进行保密审查。
