1、1从相邻权案件看我国行政诉讼原告资格的发展摘 要行政诉讼原告资格在行政诉讼中占有重要的地位，原告资格标准的宽窄对当事人能否进入诉讼程序将产生直接的影响。我国行政诉讼法、司法解释对原告资格都作了相应的规定，对审判起到了很好的指导作用。相邻权案件原告资格认定是比较典型的问题，因为相邻权案件涉及的行政行为针对的对象往往不限于行政相对人。司法解释明确列举被诉的行政行为涉及相邻权的可以提起诉讼，该规定也带来了相邻权如何认定的问题。 通过分析审判实践中相邻权案件法院的思路，可以对整个原告资格认识起到“窥一斑而见全豹”的效果。 关键词相邻权；利益；原告资格 2000 年最高人民法院颁布关于执行若干问题的解释
2、 （以下简称若干解释 ） ，其中第十三条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的” ，司法解释明确赋予相邻权人的原告资格。在司法解释颁布之前，对涉及相邻权的案件法院往往依据行政诉讼法第十五条“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”受理。例如，在马某诉北京市海淀区环保局一案中，原告认为被告批准第三人某铸钢厂立项，第三人投产后，噪声振动和大气污染超标致使其房屋开裂，家人健康受到极大的侵害。北京市海淀区法院以“认为环保立项决定侵犯健康权和住宅安全权”为由立案。1该司法解释同时也带来了一个问题，2即相邻权如何认定？我国行政
3、诉讼法以及司法解释虽然规定了法院应受理涉及相邻权案件却缺乏对相邻权概念及范围的规定。相邻权是一个民法概念，民法通则第八十三条规定“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。 ”司法解释第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定” 。在审判实践中，由于行政诉讼法及其司法解释缺乏对相邻权概念的定义，法院主要依据民法上相邻权概念来审理有关相邻权案件。然而，民法上相邻权概念涉及的是平等主体之间的法律关系，而行
4、政诉讼法还有监督行政机关合法行使权力的功能，行政诉讼法上的相邻权概念是否等同于民法上的概念，行政诉讼法保护相邻权人的利益范围是缩小还是扩展了民法上的利益。鉴于缺少明确的立法定义，本文试图通过分析判决观察我国法院对相邻权的认定。 一、审判实务考查 （一）周某等 60 人与山东省民政厅、青岛市规划局、青岛市民政局行政审批、规划行政审批案2 1.基本案情 为适应城市发展，青岛公墓的管理者向被告申请批准将旧墓地改造成城市公园绿地，被告依据相关规定作出同意改造公墓的批复。原告是公墓附近居住的居民，以被告的审批行为侵犯其相邻权、居住权为由提起诉讼。 32.审理 一审法院认为原告与所涉公墓的距离超过 200
5、 米，经过改造的公墓的环境得到很大的改观。原告不能证明被告的审批行为侵犯其相邻权、居住权，因此原告与被告的审批行为没有法律上的利害关系。原告以一审法院用距离来说明不构成相邻关系是错误的，相邻权的内容除了民法通则第八十三条明确列举的通风、截水、排水、采光、通行，还包括一些无法完全罗列的内容，如噪声、垃圾、臭气、烟尘、眺望等内容。与墓地为邻会造成房价下跌，精神不快以及祭奠的人会造成环境污染为由提起上诉。二审法院认为一审法院认定原告与所涉公墓超过 200 米，公墓改造后环境得到改善只是一种客观描述而非对是否构成相邻关系及审批是否合法的认定。凡具体行政行为涉及相邻权，必定是改变了不动产的利用现状从而在
6、不动产相邻各方之间设立新的权利义务关系，或者变更、消灭已有的权利义务关系。被告的审批行为只是同意对公墓的改造，而不是批准新建公墓，也没有改变公墓的用地性质，因此被告的审批行为并不会影响上诉人的相邻权，上诉人不符合原告资格的规定。 3.分析 是否基于地理上的相邻关系即认定享有相邻权。有观点认为司法解释第十三条的表述是“涉及相邻权” ， “涉及”即只要与相邻权有关的都享有原告资格。另外行政诉讼法第二条也规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼” ，只要公民认为其合法权益受侵犯即可以起诉。因此涉及相邻权案件相邻人都享有原告
7、资格。另一4种观点认为虽然司法解释明确列举涉及相邻权的可以起诉，但不等同于只要是相邻人即具有原告资格。 司法解释第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 。 释义认为“与具体行政行为有法律上利害关系” ，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。3因此具体行政行为对相邻权可能产生影响的才具备原告资格。二审法院认为“凡具体行政行为涉及相邻权，必定是改变了不动产的利用现状，从而在不动产相邻各方之间设立新的权利义务关系，或者变更、消灭已有的权利义务关系”本案行政机关的审批只是同意公墓的改造而不是
8、建立新的公墓，因此行政机关并没有改变不动产的利用现状。根据二审法院的观点及最高人民法院行政庭对法律上利害关系的解释，改变现状和不利影响成为判断是否侵犯相邻权的标准。另外，对于本案原告还提及运用距离标准来认定相邻权的问题。相邻关系本身就是相互毗邻的不动产的所有人或者使用人间的相互权利义务关系，相距多近属于毗邻是否存在一个客观的标准。一审法院认为原告与公墓距离超过 200 米，暗含这个距离已经超出毗邻的范围，不过二审法院认为一审法院只是对原告与公墓距离的客观描述并不是用距离作为判断是否有相邻权的依据。实际上相邻权作为一个民法概念，其内容也随之社会的发展而有所变化，虽然相邻权就是发生的距离较小的不动
9、产之间，但法院的审判案件是具体界定什么范围内的距离属于相邻并非易事。改变现状和不利影响作为相邻权的判断标准仍然需要依赖法官根据社会的发展在个案中把握。 （二）张某诉辽阳市宏伟区规划和国土资5源局颁发公厕建设工程规划许可证案4 1.基本案情 原告张某购买了辽化某粮店，拥有此网点的产权。第三人向被告申请在原告的粮店西侧建设公厕，被告依申请向第三人颁发了许可证。原告认为此公厕距离其网点过近，严重侵犯了原告网点的相邻权，影响了网点的使用权和收益权。被告辩称原告粮店西侧留有 8 米通道，北侧因建公厕封闭 6 米，其余均保留，不影响通行。 2.审理 法院认为辽阳市城市规划管理办法中并未区分住宅与商业网点，
10、被告按照该办法的规定住宅“与公共水厕的间距应不小于 8 米”规划公厕合法。对于是否会对原告网点的使用权和收益权构成影响法院并没有论及。 3.分析 如上所述，对于相邻权的概念我国行政诉讼和司法解释都没有做过具体的定义，法院在认定相邻权的时候还是主要参照民法中相邻权的概念。而对于本案原告提出的公厕建设严重影响其相邻权，影响网点的使用权和收益权，基于相邻而影响的商业利益与传统的民法通则中明确列举的“截水、排水、通行、通风、采光”有所不同，民事法律也没有明确作出规定。法院并没有法律规定的缺乏而否定原告的资格。另外在本案中辽阳市城市规划管理办法并未规定商业网点与公厕的距离，而对住宅与公厕的距离作出了规定
11、，法院以住宅与公厕间的距离规定来认定对商业网点与公厕距离是否合法，从中也可以看出法院认可此规定具6有保护商业网点的价值。现有的案例大都以“涉及相邻权”为依据受理有关侵犯相邻权的案件，这一规定也会带来过于宽泛的问题。 民法通则第八十三条明确列举的通风、截水、排水、采光、通行相邻关系较易于把握。在周某某案中原告指出“相邻权的内容除了民法通则八十三条明确列举的通风、截水、排水、采光、通行，还包括一些无法完全罗列的内容，如噪声、垃圾、臭气、烟尘、眺望等内容” 。这些民事上的利益是否都构成行政法上保护的相邻权，此外涉及相邻权的案件大都涉及工程、住宅、土地、墓地、公厕等，这些所造成的空间布局不仅会造成采光
12、、通行的影响，还会改变周围的商业价值和经营利润，这些利益是否可以包含在相邻权的范围中。本案法院并没有就原告所主张的网点商业收益是否包含在相邻权范围中展开论述，但法院受理此案说明法院认可原告因与公厕相邻而受到的网点收益权。 （三）沈某等 182 人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案5 1.基本案情 原告沈某是北京市朝阳区的居民，与第三人的住所仅隔一条马路。第三人向被告申请在其住所建立二级动物实验室，对此被告批准了其许可申请。原告认为第三人建设的动物实验室属于污染环境的项目，将严重影响其生活向法院起诉。 2.审理 法院以被告违法相关的规定向第三人批准许可，判决撤销被告所作出的规划许可。
13、 73.分析 被告建设动物实验室的行为势必会对周围的环境造成一定的污染，但因这一污染所受到的侵害法律上并没有明确的规定。法院并没有对原告的环境利益作出明确的认定，但法院综合考虑了法律的宗旨和原则，受理此案。从本案及张某案可以看出法院并没有拘泥于民法上相邻权的规定，对因相邻而产生的环境利益也予以认可。 （四）崔某某诉宁波市鄞州区人民政府颁发集体土地使用权案6 1.基本案情 原告崔某某与第三人系同村村民，两人房屋并排隔案外人房屋一间。原告出入为房屋西南墙南端的公用通道，该通道东南边为村厂房围墙，西北边为第三人以及案外人的房屋围墙，第三人的房屋围墙与村厂房围墙之间的通道宽度为 2.68 米。第三人将
14、房屋转让他人并办理了转让手续。根据历史状况公用通道宽度在 3.3 米以上，被告将原通道登记在第三人房屋集体土地使用证上，侵害了原告的通行权。因此请求确认被告的颁证行为违法。 2.审理 法院认为该案讼争通道的宽度为 2.68 米左右，从我国农村通道实际情况以及通行习惯来看，应系合理的宽度，足以满足原告进出自己的房屋。因此被告的具体行政行为并没有侵犯原告的通行权，原告与具体行政行为没有法律上的利害关系，驳回原告起诉。 3.分析 该案原告的相邻权是否受侵犯并没有相应的法律法规，法院根据农8村通道的实际情况以及通行习惯，认为通道的宽度足以满足原告的通行从而驳回原告起诉。该案原告的合法权益是否收到侵犯，
15、法院运用和参酌的是“习惯” 。该案突破了对合法权益中法的范围的传统认定。目前学界的主流观点对于法的理解趋向于形式法治主义，认为合法就是符合实定法的规定而且只能根据实定法来确定。有学者指出，合法权益乃“宪法、法律确认的、由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能。言下之意，任何合法权益皆需由宪法、法律予以确认。7更有学者在较早时期即已主张，虽然公民享有的权利十分广泛，但依行政诉讼法，除人身权、财产权以外，其他权益必须以法律明确规定为前提。8这些法包括法律、行政法规、地方性法规和规章，一般将宪法排除在外。实践当中，部分宪法规定的重要公民权利尚没有化为具体的行政法律规范，如公民的受教育权、参与权等
16、，在“田勇诉北京科技大学案”和“齐玉苓案”就反映出了行政法对受教育权、姓名权和正当程序权利保障的不足。例外，实体法也不可能对所有的合法权益作出规定，在实体法之外还有大量的利益。目前我国了对人身权和财产权的保护，除此之外还有大量的政治权利和社会权利，这些目前没有实体法的明确规定，很多实体法得不到行政诉讼法的保护。有学者认为，除了宪法、法律、法规具体规定的权利外，权利有时也隐含在法律的原则和精神之中，不能仅从条文字面上作权利有无的简单判断，有时需要通过法律作扩展解释来认定某种权利的存在。9 二、目前相邻权案件原告资格认定的现状以及存在的问题 司法解释第十三条规定涉及相邻权的可以提起行政诉讼，但并9
17、不是只要有关相邻权的就享有原告资格。周某某等 60 人与山东省民政厅、青岛市规划局、青岛市民政局行政审批、规划行政审批案中法院采用改变现状和不利影响来作为相邻权人原告资格的标准。必须结合行政诉讼法与司法解释的规定，相邻权可能受到影响的情况下相邻人才具备原告资格。从张某案和沈某案可以看出法院对相邻权的认定并没有局限于民法相邻权的概念，对于因相邻产生的环境利益和商业利益法院虽然没有明确予以认定但都结合立法目的予以保护。此外在缺少相应法律法规规定的情况下，法院还可以参酌和适用“习惯”来认定相邻权是否被侵犯，这也突破了对传统的法的定义。 从法院的判决可以看出我国相邻权案件原告资格认定中存在的问题。行政
18、诉讼法和司法解释均缺乏对相邻权概念的定义，审判实践中多参照民法上相邻权的概念。然而对于非传统意义上的相邻权，因相邻而造成的商业利益和环境利益受影响的相邻人是否应赋予原告资格法院没有明确的结论。因此这一规定过于宽泛。三、相邻权案件对我国原告资格的启示 如上所述，相邻权的概念并不清晰。我国行政诉讼法和司法解释虽然有原告资格标准标准的规定，但仍然十分抽象不易把握。因此通过相邻权案件中法院的认定现状可以对我国整个行政诉讼的原告资格有所启示。目前涉及原告资格的法条有行政诉讼法第 2 条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和第
19、 41 条第 1 项“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织” 、10司法解释第 12 条规定，与具体行政行为有“法律上利害关系”的 公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第13 条进一步明确了可以提起诉讼的几种情形，包括被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任。最高人民法院行政庭认为“与具体行政行为有法律上利害关系” ，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。10在“黄某某等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案”11中，法院明确指出判断构成害关系的要素有
20、二：一是申请人的权益受到损害或有受到损害的现实的可能性；二是权益损害与具体行政行为具有因果关系，即具体行政行为是因，权益损害是果。不论是行政诉讼法规定的“合法权益标准” ，还是若干解释规定的“法律上利害关系标准” ，合法权益要件都是确定原告资格标准的核心要件，研究合法权益是确定我国原告资格的重要突破口。应重点解释什么是“合法的” 、 “法律上的” 。一方面需要立法的进一步明确，另一方面法院在个案中发挥能动性的解释同样具有重要的意义。 参考文献 1北京市海淀区法院.审判案例选析M.中国政法大学出版社，1997. 2裁判案例网 http：/ 3最高人民法院行政审判庭.关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释释义M.北京：中国城市出版社，2000. 4国家法规学院.中国审判案例要览（2002）年商事审判暨行政审
