1、1当下中国社会组织的发展困境与制度重建摘 要：在正处于快速转型与深刻变革中的当代中国，社会组织作为公共社会服务职能的一个重要承担者，不仅关乎社会管理体制的创新与发展，也成为权衡当下社会建设成熟度、稳定性和民主化的一项重要指标。然而，尽管近年来我国社会组织发展迅速，体系逐渐完备，社会管理功能也逐渐强大，但仍未摆脱面临的诸如观念变革、合法性和独立性缺失以及公信力不足等困境和问题。如何走出困境、克服难题，尤其是重新进行社会组织立法的制度安排与设计，就成为新时期的重大理论任务和实践课题。 关键词：社会组织；发展困境；自治管理；制度重建 作者简介：曾永和，男，上海交通大学公共事务与国际关系学院公共管理专
2、业博士研究生，上海市社会团体管理局综合处副处长，从事社会组织建设与管理的综合性政策研究。 中图分类号：D922.182 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）03-0099-08 党的十八大报告明确提出“五位一体”的中国特色社会主义道路，即“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家” 。而其核心是改善民生和社会管理创新，这就意味着，今后社会管理中会更2加强调协同参与、自治管理以及法律的规制作用。然而，我国目前有关社会组织的立法主要是社会团体
3、、民办非企业单位、基金会三个登记管理条例，存在立法层次低、指导思想不明朗、法律规范不明确等问题。如何完善社会组织立法，以法律保障社会组织作用的充分发挥，无疑成为一个亟待解决的、重要的时代课题。 一、社会组织的正当性基础与社会功能 全球化、信息化时代的来临，促发了政府和市场的“双重失灵” 、国家主权的职能困境、权力的多向复杂流变、利益冲突的加剧和权利诉求的攀升等等，使得东方和西方、发达国家和发展中国家、民主体制和非民主体制，都受到了前所未有的挑战。其中，NGO（Non-governmental Organization，即非政府组织）在全球范围内的广泛兴起，则构成了一场“全球社团革命” ，它对社
4、会治理方式、市场运行机制、权力和资源配置、文化价值观和社会秩序，都产生了不可低估的深刻影响。1这种历史和现实背景是社会组织发展的根本动力和基础，然而，在不同的国家、不同的政治经济、不同的文化参政议政、利益表达、民主监督、护法维权等活动，形成了政府和社会的通达渠道和公众舆论”1。同时，社会组织作为社会群体意志的反映载体，能够对国家权力形成有效的抗衡作用，进而防止国家权力的滥用。 再次，社会组织的发展能够弘扬民主法治精神。民主与法治在终极意义上是人类自由自觉、民主自律活动价值取向的必然要求和反映。在实质意义上，社会组织为民主与法治提供了重要的价值源泉，并为自由、理性、守法和负责的公民性品格的塑造提
5、供条件。在形式意义上，社会3组织为民主与法治提供了技能基础。社会组织在民主管理中，一方面可以培养成员的民主意识及公共参与的习惯和理念；另一方面，社会组织的章程、规则及其共同道德规范，既体现着民主自治原则，也贯彻着团体规范权威，对成员具有切实的约束作用。 （三）社会自治：社会组织发展的必然结果 社会组织具有重要的政治、经济、文化以及社会功能，社会组织的健康发展必然会提高社会自治的能力。 首先，社会组织的发展推动社会权力回归的实现。社会组织是市民社会的基本主体。黑格尔认为，市民社会是处在家庭和国家之间的差别阶段。3（P197）而在马克思看来，市民社会的发展与资本和市场的力量对传统组织的破坏密切相关
6、。4改革开放以来，中国社会逐步从国家与社会高度一体化向二者逐步分立发展，这一过程的主体是政府向社会放权。政府简政放权、职能转换后留下的权力真空需要社会组织来填补，政府权力释放后的社会管理需要发挥社会组织的组织载体作用。 其次，社会组织的发展能够满足社会需求。市场经济条件下利益主体和社会结构多元化，导致公共服务需求快速增长，并且日益多样化。随着我国行政体制改革的不断推进，一些政府无力承担的领域转向“社会事务社会办” ，需要发展各类社会组织，广泛动员社会力量，参与社会建设和管理，发挥自我管理、自我服务的作用。国际经验表明，社会组织具有善于创新、运作灵活的优势；具有与基层联系密切、适应基层实际情况的
7、优势；具有运作成本低、效率高的优势。这些优势使社会组织在管理自身事务、解决多样化社会问题方面具有政府与市场不可替代的4作用。 再次，社会组织的发展能够促进社会自律。由于社会组织活动是自主自律而富有理性的，一方面作为不同群体利益代表，能够实现纵向沟通和横向协调，进行互谅互让、自我协调和化解，在自我权利的实现过程中能够始终以理性的精神来规范自己的行动；另一方面，社会组织能够加强其成员对权力、法律规则的普遍有效认同，提高成员与社会规范及国家价值目标的整合，进而提高公权力的效能和法治对复杂社会的控制权威，促进自觉、稳定的社会秩序的形成。 最后，社会组织的发展有利于社会和谐。市场的基本规则是优胜劣汰。我
8、国改革开放以来，在经济社会取得巨大发展的同时，生存压力和社会两极分化引发的社会矛盾构成了现今社会最主要的不稳定因素。民间慈善组织、志愿者团体通过调动社会财力、物力，不仅部分弥补了政府保障不足的问题，而且缩短了不同社会阶层之间的情感距离，有利于减轻社会心理冲突，构建和谐社会。 二、我国社会组织发展的现实困境 在现代，权衡社会发展成熟程度的一项重要指标就是社会组织的发展状况。哈耶克认为，人类社会秩序的产生有两种方式：组织秩序和自生自发秩序。1 按照哈耶克的理论模式，中国社会组织产生的方式可以分为两种：一种为政府构建型，即随着我国管理体制的创新，政府为了寻求职能的转移、安置富余人员，采用了组织秩序为
9、“自上而下的”国家规划的统一制度安排而生成的社会组织，如共青团、妇联等；另一种为民间自发型，由公民自发兴起用于满足社会需求，无官方背景独立运作5的自生自发的“自下而上”生成的社会组织，通常称之为草根社会组织，如民间防治艾滋病组织等。1 西方国家社会组织发展的经验表明，社会组织只有切实有效地参与社会管理和公共服务，才能起到积极的作用。改革开放以来，民间社会组织广泛兴起，并日益成为我国民主法治进程的重要社会动力。5特别是党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”以后，社会组织参与社会管理成为了重要的方式。6但是，由于多种因素的影响，社会组织仍存在着诸多困境和问题，这严重制约着
10、其作用和功能的正常发挥。 （一）观念性困境 1978 年以来的改革开放堪称一场“革命” ，它使中国大步进入商业文明，民主法治成为内在的必然诉求。伴随而来的是传统社会管理体制的解构与现代管理体制的初步形成，特别是党的十八大报告明确提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制” ，为我国社会组织的发展提供了重要的政策支持。 但是由于我国社会长期形成的国家崇拜理念及社会建设的经验缺乏，在实践社会管理中造成要么单纯从政治功能角度来分析社会组织存在的价值和功用，过分强调政府职能， 而未确立有限政府的理念，也就把社会组织看作是配合党委和政府治理国家的“附庸” ，仅仅是民众参
11、与政治的团体，是向下传达国家政策、向上表达民众诉求的工具，而未考虑其社会管理和服务职能；要么认为社会组织（特别是对民间自发型社会组织）是与政府对立的，不为政府说话分忧，甚至分割政府的权力，试图“插手”社会公共事务。这样的认识不可能不对社会组织的发展造成负面的影响，严重阻碍了社会管理体制改革。 6（二）合法性困境 这里的合法性，狭义上可以理解为合法律性，即成立的法律依据和基础。当前我国有关社会组织的立法主要是国务院公布实施的社会团体登记管理条例 、 民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例等三个登记管理条例，以及民政部出台的民办非企业单位登记暂行办法和取缔非法民间组织暂行办法等。这几部法规
12、的存在，对于从法律的层面为社会组织提高自身能力和健康发展提供了依据和支持，但是也存在着立法层次低、指导思想不明朗、法律规范不明确等问题。尤其是其中存在的诸如双重管理、重程序轻实体和严进宽出等限制性条款，将一些社会组织拒于合法组织之外。 根据社会团体登记管理条例第三条和民办非企业单位登记管理暂行条例第三条的规定，无论成立社会团体还是民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照法律的规定进行登记。条例对社会团体提出应当具备法人条件的规定。在实践中，社会组织找不到主管部门不能申请设立登记，即便有主管部门也未必能够获得民政部门的批准。这无形中加大了社会组织和民办非企业单位登记的难度。过高的法律
13、门槛使大多数社会组织和民办非企业单位沦为非法组织，进而影响这些社会组织发挥其社会服务功能。如果说占总数 80%以上的民间组织成为“非法民间组织” ，是因为其没有进行登记而不具有“合法律性” ，那么，经过登记的民间组织也可能因为其行为违反法律、法规的规定而丧失其合法律性，或者导致合法律性不足。7 此外，这些法规中缺乏系统的明确社会组织的社会地位、权利义务7和法律责任的条款，无法切实保障社会组织的合法权益。有些条款在制定时，计划经济色彩浓重，已经不适用于现行的市场经济体制。 （三）独立性困境 新中国成立到改革开放前，我国在计划经济体制下仿照苏联模式并结合中国的实际，构建了国家吞噬社会、社会沦为国家
14、的附庸的传统社会控制模式。这种国家-单位-个人的模式，使社会组织成为摆设，丝毫不起作用。改革开放后，我国实行社会主义市场经济模式，在自身发展困境与外部民主压力的双重推动下，国家变革社会管理体制，社会组织才开始发展起来。与西方不同的是，我国社会组织的发展不仅是市场经济的产物，同时也是党和政府简政放权的产物。在这种背景下，社会组织必然具有行政依附性和不独立性。尽管近年来国家也一再强调党社、政社分开，但是社会组织问题依然严重。8（P159） 就社会组织的非政府性而言，现有社会组织官办色彩浓重，多数只有依赖于政府才能生存，如社会组织成员来源多为政府和事业单位分流人员或兼职人员，经费和办公场地均由政府主
15、管部门提供。调查表明，中国民间非营利组织中有 46.6%是由业务主管部门提供办公场所的，31.9%有自己的专用办公室，8%租赁办公室，1.7%办公场所在领导或成员家中。从兼职人员所占比例来看，只有 4.6%的非营利组织没有兼职人员，其余均有兼职人员，人数从 1 至 4 人到多达 40 人以上不等，即使那些没有专职人员的非营利组织也有兼职人员，这反映了许多社会组织与政府混合运作的情形。9这样，社会组织的基本资源均由政府保障，很难谈到自身的独立性。 8就社会组织的职责而言，由于以往实行的是高度中央集权，国家对社会高度统摄，形成国家-社会一体化的局面，政府包办一切，直接管理了本应由社会自治的事务。改
16、革开放后，政府逐渐分权于社会，政府在进行社会管理体制创新过程中，工作重心逐渐转变为“责任”与“服务” ，并逐渐将原本属于社会管理的内容交还社会，给社会组织的发展提供优质的空间，但是分权的步伐较慢。同时由于政府的权限及边界日益模糊和社会本身的复杂性，致使社会组织与政府之间职责划分不明确，社会组织无法独立完成自身应承担的社会管理与服务职能。 除此之外，社会组织由于缺乏应有的经费支持，使其缺乏应有活力，导致从业人员普遍素质不高、未经过专业训练、不具备公共管理知识、缺乏应有的社会活动能力，这些因素都制约了社会组织的独立发展。 （四）公信力的缺失 无论是官办的政府构建型的社会组织，还是民间自发型的社会组
17、织，均面临公信力缺失的困境。民间自发型的社会组织由于缺乏官方的实质支持，发展缓慢，社会认可程度低，发起的活动影响面小，公信力程度较低。而那些官办的社会组织，由于行使部分社会权力，在制度不健全又缺乏监管的情况下，工作拖沓效率低下，自身运行不透明，成本也极高。更为严重的是工作人员腐败贪污现象屡屡发生，近年来频频遭遇信任危机，如中国红十字会发生的“郭美美事件”1，影响极其恶劣，使大多数人对官方社会组织的“善心”提出质疑。以往用于官场的“作秀” 、“政绩工程”等词语也逐渐与社会组织发生联系。 正是由于社会组织公信力的缺失，很难得到政府和社会公众的认同，9导致社会组织难以发展壮大和实现其提供多样性社会服
18、务的基本功能。 三、改革路径与制度重建 造成我国社会组织发展困境的原因是十分复杂的，因而克服其发展困境、增强其能力建设也必然是一个系统工程。 （一）确立先进的立法指导思想使社会组织的发展摆脱观念性困境 社会组织与国家之间是一种良性互动关系，社会组织不仅仅具有政治功能，同时还具有重要的社会功能。 “社会组织一方面将国家的政策法规贯彻到社会中去，另一方面将所代表的利益需求反馈给政府，进而影响政府决策，推动国家民主政治建设的进程。 ”10而且，社会组织涉及社会生活的各个层面，除了政治功能以外，在经济、文化、教育、社会公益事业等方面都发挥着重要的作用。所以，在社会组织立法的过程中，必须以先进的立法指导
19、思想使社会组织的发展摆脱观念性困境。 首先，要符合时代要求。在全球化的浪潮下，社会组织的地位和作用日益显现，在国内它为解决市场失灵和政府失灵提供了可能，在国际上成为民族国家抵御外来干涉、影响国际政治走向的重要力量。同时，随着国内经济、文化和民主法治建设不断发展，公民对结社的要求亦越来越强烈，逐步扩大结社自由是时代的要求。因此，立法指导思想必须符合时代要求，与国际社会接轨，以保证我国社会组织作用的充分发挥。其次，要适应社会需求。社会组织是社会建设的重要领域，是社会领域中最为活跃的运行主体。市场经济解构了传统社会，促进了国家与社会的二元分化， “小政府、大社会”成为发展趋势与目标。社会已经生10长
20、起来，政府要以积极的态度来回应，主动让出空间，培育与发展各种类型的社会组织，实现社会顺利转型。因此，在社会组织的发展与壮大已成为大势所趋的情况下，在社会组织的立法指导思想方面，必须确立“有限政府”理念，扫除社会组织发展的观念羁绊。 再次，要符合实际需要。基于社会组织提供的服务减轻了政府的负担，世界上大多数国家通过各种形式，给予社会组织一定的支持和帮助。但由于社会组织的发展具有很强的自发性和自主性，并不是所有的社会组织对社会发展都是有利的，所以，在立法指导思想方面必须确立区别对待的原则，政府必须有效调控社会组织的性质类型，要根据经济社会发展需要分类扶持、区别对待，使社会组织的发展能够与社会发展保
21、持内在的协调性与一致性。 （二）构建完备的法律体系使社会组织的发展摆脱合法性困境 社会组织的发展需要制定、修改和完善相关法律法规，构建较为完备的社会组织法律体系，以保证社会组织具有合法性基础。 首先，改进和完善双重管理体制。双重管理体制在实际运作中存在比较突出的问题，已经成为阻碍社会组织发展的制度瓶颈，改革势在必行。目前广东、北京等省市纷纷探索直接登记的管理方式，但是由于我国社会组织种类多、数量大、自身建设水平低、自律意识差，作为支撑这项事业的根本制度改变需要有一个渐进过程和相应的配套措施。如：对于直接登记的社会组织可以通过同行举荐、登记承诺、登记前公示等形式增强其诚信和自律意识，通过枢纽型社会组织加强行业自律和规范发展。
