1、1关于我国地方政府间财政竞争问题的研究综述【摘 要】随着我国地方分权改革的不断推进，地方政府利益主体的地位日益强化，由此而产生的竞争问题引起了国内学术界的广泛关注。文章从多层次、多维度的地方政府竞争中选择财政竞争作为研究对象，尝试对国内围绕这一问题的研究现状进行综合，试图找到当前我国地方政府间财政竞争问题研究存在的不足及进一步研究的方向，以供该领域的相关研究者参考借鉴。 【关键词】地方政府；财政竞争；研究综述 开始于 20 世纪 70 年代末期的中国地方分权，使得地方政府在一定程度上具备了确立自身为独立利益主体的客观条件，同时也引发了地方政府之间的各种竞争。而 1994 年的分税制改革则进一步
2、明确了中央和地方政府财政收入和支出的范围，同时允许地方政府设立自己的征税机构，这一点更是强化了地方政府财政权的相对独立性。而财政竞争作为地方政府间竞争的一种方式，日益凸显了出来，引起了人们的特别关注。笔者尝试就地方政府间财政竞争问题，对近年来国内学界的研究进行综述，以供该领域的相关研究者参考借鉴。 一、关于财政竞争的概念界定 关于什么是财政竞争，到目前为止，国内学术界都没有形成一个公认的定义，比较有代表性的观点主要是： 郭庆旺和赵志耘参考美国政府间关系指导委员会对地方政府间竞争2的定义，在公共经济学一书中提出地方政府间财政竞争是指地方政府通过财政手段，争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃
3、避某些成本的竞争性行为。他们还指出，地方政府间财政竞争是地方政府间竞争的方式之一。 杨志勇教授通过对中外地区间财政竞争理论与现实的比较分析，提出财政竞争是指不同政府之间为了特定的目标（吸引资本、居民等） ，通过税收优惠、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。杨教授这里指的财政竞争是横向财政竞争。 钟晓敏教授通过从地方财政竞争的视角出发，对我国分权化的市场经济改革进行分析，提出地方财政竞争是指一国国内地方政府间为增强本辖区内的经济实力、提高辖区内的社会经济福利，通过财政的支出和收入政策而进行的各种争夺经济资源的活动。 章晓雯以市场化改革为背景，提出地方财政竞争是指在中央政府的统一管理
4、下，各地方政府促进地方经济的优先发展的过程。其发展方向包括培植和养育税源，以及结合地方需要和地方特色来安排财政支出。 综上可见，目前国内学者对财政竞争的界定，主要是从竞争目的和竞争方式的角度出发进行定义的，从这些定义可以看出，目前我国地方政府间财政竞争主要是为了地方的经济社会发展，而进行的以税收优惠为主的收入方面的竞争和以增加公共支出为主的支出方面的竞争。 笔者以为，一味地强调收入和支出方面的财政竞争，容易导致对财政管理本身的忽视，因为财政竞争力的强弱，不仅仅是税收能优惠多少，公共支出能增加多少，更重要的是如何高效率地对这些收入和支出进行3管理，所以笔者以为，财政竞争是指不同的政府为了本地经济
5、社会的全面发展，而通过税收优惠、增加公共支出和提高财政管理效率等方式展开的竞争过程。 二、关于我国地方政府间财政竞争的特征与效应分析 （一）我国地方政府间财政竞争的特征 中国地方政府竞争课题组认为我国地方政府间财政竞争是在一个单一制的主权国家框架内推行分权的结果。这是我国地方政府间财政竞争最为重要的制度特征。 郭庆旺和赵志耘提出，在我国，地方政府虽然在法理上没有立法权，却拥有广泛的自由裁量权，运用自由裁量权进行制度外竞争是地方政府间财政竞争的常见形式。 严剑峰则指出，经济资源的自由流动是地方财政竞争的前提，但是在我国，由于资源的自由流动要受到各种各样的限制（如户口限制等） ，再加上上级政府在财
6、政竞争的程度和手段上对下级政府的限制，因此，我国的财政竞争是有限的财政竞争。 笔者以为，在不同的发展阶段，地方政府间的财政竞争会在当时的经济社会发展背景下，呈现出不同的特点，而这些特点本身并没有好坏之分，只是会随着经济社会的不断发展而演变为阻碍或促进经济社会发展的因素，当经济社会的发展进入一个新阶段的时候，原来所具有的一些特点就会消失，新的特点便会应运而生。所以，对于地方政府间财政竞争特点的把握，一定要结合当时当地的实际情况。 （二）我国地方政府间财政竞争的效应 41. 我国地方政府间财政竞争的正效应。郭庆旺和赵志耘分析认为，地方政府间财政竞争能够约束政府行为，保护居民免受地方政府官员的“掠夺
7、” ；能够激发地方政府的制度创新，从而推动地方经济的发展；能够优化资源配置；能够改善公共物品供给状况，从而增进居民福利。 陈刚在其硕士论文中提出，政府间财政竞争有利于增加“纳税者剩余”；政府间财政竞争能够减少“政府剩余”；政府间的财政竞争有利于提供有效率的公共服务；同时能够降低实际税率，改善税收制度。钱颖一教授指出，地方之间的竞争会促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，如资本和劳动力的流入；地区间的竞争还意味着，没有任何一级政府拥有对其经济政策制订的全部垄断权。 2. 我国地方政府间财政竞争的负效应。郭庆旺和赵志耘分析认为，地方政府间的财政竞争过度，也会导致一些消极影响，包括减少政
8、府财力、扭曲支出结构、引发资源频繁流动、有悖公平、扩大地区差距。 乔俊峰在其博士论文中提到，地方政府间的过度财政竞争，除了会导致地区发展的差距拉大，出现财政危机，还会导致地方保护主义盛行，以及地区重复建设严重的问题。 董再平教授从税基与公共产品投入的角度进行分析，认为在税基总量一定的情况下，政府之间的财政竞争博弈只是一种“零和博弈” 。一方面，对流动性税基征收低税或提供补贴，势必减少地方财政收入，从而间接压缩财政支出，导致公共产品提供不足和地区经济福利损失。另一方面，为了吸引流动性税基，地方政府往往把有限的财政资金投向改善5本地投资环境的基础设施等公共投入，以提高资本的生产力，而对于提高本地居
9、民福利的公共产品投入如教育、医疗投入却相对不足。 结合不同学者对我国地方政府间财政竞争正、负两方面效应的分析，笔者以为，即使同样的政策，在不同的地方和不同的时期都会产生不同的效应。要想增强财政竞争的正效应，减弱财政竞争的负效应，不仅需要完善的制度环境，还要制定恰当的约束机制。 三、我国地方政府间财政竞争存在的问题及其规范 （一）我国地方政府间财政竞争存在的问题 郭庆旺和赵志耘认为我国地方政府间财政竞争存在的问题，严重影响了竞争所具有的积极效应的发挥，这些问题包括地方保护主义严重导致财政竞争变质、制度环境不完善导致过度财政竞争、财政竞争起点不同导致地区经济差距拉大等。 郑晓玲提出，地方政府在过度
10、竞争的压力下，为了促进经济保持快速的发展，过度重视经济效益，而对环境污染等外部性及社会效益关注不够。另一方面，政府考核机制的不健全也导致地方政府忽视对环境的保护，甚至默许对环境的破坏行为。 廖奎和王志刚认为我国地方财政竞争存在非规范化的问题，主要表现在滥用税收优惠，导致税收流失；违规征用耕地，破坏社会和谐；地方保护主义盛行，制约经济结构优化；地方债务膨胀，财政风险积聚；负外部效应无人治理，阻碍经济发展方式转变。 （二）我国地方政府间财政竞争的规范 针对我国地方政府间财政竞争存在的上述问题，不同的学者也提出6了各自的对策。 郭庆旺和赵志耘认为首先要转变政府职能，规范主体行为；其次要完善财税体制，
11、理顺政府关系；最后要健全偏好表露机制、用脚投票机制和利益协调机制，完善竞争条件。 郑晓玲通过分析地方政府间良性竞争对于促进我国地方经济均衡发展的意义，提出要从营造公平的政府间竞争环境、构建规范的财政竞争秩序、培育地方政府的竞争力三个方面来规范地方政府的竞争行为，同时实现市场的资源有效配置和统一市场的形成。 廖奎和王志刚针对我国财政监督乏力导致的财经纪律不严等不规范的地方财政竞争，提出要加强财政监督，具体措施包括制定财政监督方面的法律法规、加强财政内部监督、建立大型公共项目负责人终生负责制、建立全方位的财政监督体系。 王亚军和胡晓宏从相关法律法规的建立健全出发，提出为实现地方政府良性财政竞争，需
12、要一系列法律制度保障，包括：建立合理的财政分权法律制度；建立有效的地方政府间合作法律制度；建立对地方政府制度外财政竞争行为的监控法律制度。 四、结语 综上可见，近年国内不少学者从各自的视角出发，对地方政府间财政竞争进行了系统的研究，也取得了许多成绩。不可否认，这些研究加深了人们对地方政府间财政竞争的理论认识，也充实和深化了财政竞争理论研究的主要内容。但笔者以为，当前的研究还存在不足，还有值得进一步研究和改进的方面。 7第一，研究观点有待于进一步整合。国内学者虽然一直以来都在探讨“什么是政府间财政竞争、怎样进行政府间财政竞争”等问题，但是，在涉及财政竞争的本质属性及其规范等问题上，各种观点层出不
13、穷，可谓是“仁者见仁，智者见智” ，没有达成一些清晰的共识。所谓理论指导实践，但现在理论上存在这么多分歧，如何正确地指导实践呢？所以，笔者以为，非常有必要对地方政府间财政竞争的相关理论、观点做进一步的整合，以更好地指导实践。 第二，研究方法需要进一步完善。当前所采用的研究方法比较局限，注重规范研究而忽视实证研究，对于地方政府间财政竞争进行规范与实证相结合的研究则更少。因此，在以后的研究当中，应该多种方法并重，将规范研究与实证研究恰当地结合起来，这样的研究会更可信。 第三，研究的实用性有待于进一步加强。虽然有不少学者在研究过程中指出，规范地方政府间财政竞争应当转变政府职能、完善财税体制、引导良性
14、竞争、健全法律法规，但这些研究都仅停留在理论设想层面，其实际可操作性还有待商榷。因此，对于地方政府间财政竞争的研究，更应该注重理论联系实际，注重研究的实用性，从而实现真正意义上的地方政府间良性财政竞争。 注释 所谓“纳税者剩余” ，是指居民愿意并且能够支付的公共物品的税收价格与其实际支付的公共物品的税收价格之间的差额。 所谓“政府剩余” ，是指政府能够提供的公共产品的数量和质量，与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政8府保留，也可以称为“政府的租金” 。 参考文献 1 杨志勇.中外地区间财政竞争理论与现实的比较分析J.中国经济问题，2005，06：61-65. 2 钟晓
15、敏.市场化改革中的地方财政竞争J.财经研究，2004，01：21-30. 3 章晓雯.论市场化改革中的地方财政竞争J.中国集体经济，2013，07：99-100. 4 “中国地方政府竞争”课题组.中国地方政府竞争与公共物品融资J.财贸经济，2002，10：5-11. 5 严剑峰.财政竞争与地方政府支持经济发展的财政政策J.地方财政研究，2010，08：9-14. 6 陈刚.财政竞争条件下的地方财政支出结构与产业集聚关系研究D.苏州大学，2008. 7 乔俊峰.分权制下的财政竞争与财政支出结构的扭曲D.华中科技大学，2010. 8 董再平.财政分权、预算约束和财政竞争J.经济纵横，2007，12：13-16. 9 郑晓玲.财政竞争中的地方政府行为及其规范J.地方财政研究，2007，06：24-28. 10 廖奎，王志刚.强化财政监督职能 规范地方财政竞争J.西部财会，2008，09：69-71. 911 王亚军，胡晓宏.论地方政府良性财政竞争的法律制度保障J.学术论坛，2012，11：86-90. 12 郭庆旺，赵志耘著.公共经济学M.北京：高等教育出版社，2006. 作者简介：聂国良（1987- ） ，男，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策与地方政府治理。
