1、1官员问责制发展的路径选择：从以事故为导向到以民意为导向摘 要：目前，官员问责主要是以事故的严重程度为导向，包括是否问责、问责的情形、问责到哪一层官员均取决于发生事故的严重程度。这种模式对于问责创制起到了重要的作用。但随着政治文明的不断发展，公众的权利意识不断提高，社会媒体公共意识不断增强，以事故严重程度为导向的行政问责越来越跟不上迅速演进的社会需求。可以说，官员问责的目的是释放政党的执政压力，以民意为导向的官员问责能够推动政府体制改革的健康发展。 关键词：官员问责；事故导向；民意导向；责任政府；人大监督 中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）08-00
2、18-04 我国官员问责始于重大安全事故，确切地说，2003 年“非典事件”导致两位省部级官员被免职开启了领导干部问责实践的先河。从制度上看，1997 年中国共产党纪律处分条例（试行） 规定了主要领导和重要领导对本地区、本部门、本单位出现问题负责任，2001 年关于特大安全事故行政责任追究的规定和 2002 年安全生产法更加明确了正职负责人对特大安全事故的责任。后来发生的一系列官员问责事例大多与安全生产事故相关联，以至于 2009 年两办发布关于实行党政领导干部问责的暂行规定 （简称暂行规定 ）规定了问责的七类情形，也是以2事故的严重程度（特别重大事件、重大损失、恶劣影响等词汇来表述）作为确定
3、问责行政层级和问责种类的主要标准。所以，我国目前的官员问责是以事故严重程度为导向的，换言之，事故严重程度决定着官员问责与否、问责的行政层级、问责的形式等，这种问责对于推动我国政府管理体制改革曾经起到了重要的作用，尤其是以法规的形式规定了领导干部承担的领导责任是一种突破、一种创新。但领导责任的问责是一种政治问责，其功能在于释放执政党的政治压力、为政府体制改革的健康发展提供制度推动力，以事故为导向的问责因其自身的制度缺陷，不能有效发挥问责的功能。以民意为导向的官员问责能够弥补以事故为导向问责的不足，推动政府体制改革的健康发展。 一、问责从来就不是一种责任追究形式 在西方国家，无论是总统制还是议会制
4、政体，问责从来就不是一种责任追究形式。追究政府官员的法律责任属于司法系统的使命与职责，问责的内容是政党的政治责任、道德责任，针对的对象是政治官员，不使用“追究”这一词汇，以丢掉政治职位为最大的代价来承担责任。换句话说，它是通过公共职位人选的更迭来释放执政党的政治压力，达到社会有序、政权稳定的目的。我国实行的是有中国特色的社会主义制度，绝不适用西方的政治活动规则，但并不表明我们自身没有政治压力，当发生严重的社会事件时，我们也是通过处理一批领导干部来释放政治压力，不同方式达到了同样的目的。这就是实行官员问责的初衷所在。我国有些地区的做法也是如此，例如香港地区实行的高官问责制，针对的就是政治委任官员
5、。 3当前，一些学者把问责归属于一种“责任追究”形式：“即由有关方面依照有关规定，通过一定的程序，追究那些不履行或者不正确履行职责义务的相关人员的责任，与党纪政纪追究、法律追究构成三位一体、依次推进的责任追究体系。 ”1这种观点值得商榷，它难以厘清问责与责任追究的区别，前者有时并没有违反法律或其他强制规定，但也要被问责，就是为了释放政治压力；而后者更注重对违反法律上强制性义务的责任追究，从程度上而言更为严厉些。实践中，我国官员问责的某些做法用“责任追究”解释不了，例如问责官员的后续工作安排不能用责任追究理论来解释，已经进行责任追究了为何还要保持原来的级别、待遇？另一方面，有些官员的某些行为已经
6、够得上责任追究了，却因“问责”被轻轻地一笔带过，无形之中降低了责任追究的标准。把问责视为一种责任追究形式，最大的缺陷是忽略了社会公众意见。换句话说，在“责任追究说”中，问责官员中的“社会公众意见”也必须以上级领导或权力部门的形式表现出来。一旦中间信息传递渠道出现干扰，由社会事件导致的政治压力得不到有效缓解或者说社会民意没有一个有效的泄压阀，极易造成社会不稳定事件。所以，事故发生后，某一层次的官员即使被问责了，深层次矛盾还没有解决，社会质疑、批评不断，政党、政府的公信力并未因此得以提高。 二、以事故严重程度为导向的行政问责摆脱不了行政权力的痕迹 我国目前的行政问责主要集中在安全生产事故、群体性事
7、件领域，行政问责的诸要素均与事故的严重程度有关，包括是否进行问责、问责的启动程序、问责的情形、问责官员的级别、问责的形式以及问责官员4的后续安排等，都与发生事故的严重程度具有密切的正相关联系。有学者对改革开放以来发生的不同级别的官员问责案件加以梳理发现，问责官员的行政层级（以去职形式为例，包括辞职、免职等）与事故严重程度存在明显的相一致的关系，如表所示。 我们把这种与事故严重程度呈现密切的正相关关系的行政问责称之为以事故严重程度为导向的问责。 （一）以事故严重程度为导向的问责是行政权力主导的问责 1.问责的情形主要以事故的严重程度为导向，对民意关注程度不够。目前问责的情形主要按照 2009 年
8、中办、国办发布的关于实行党政领导干部问责的暂行规定 ，主要包括导致了重大损失或恶劣影响的领导行为，其中以安全生产事故、群体性事件为主。 暂行规定的出台可以说适应了我国行政管理体制改革的需要，既对 2003 年非典以来的官员问责实践进行了清晰梳理，又以国家法规的形式对党政问责这一新生事物予以立法确定。社会转型时期，社会对安全生产事故、群体性事件中政府管理责任密切关注，或者每一个安全生产事故背后都有政府监督不力、官员贪腐的原因所在，对党政领导责任进行问责顺乎民意、合乎人心。随着社会的不断发展，社会的关注焦点呈现四处开花的特点，凡是公权力管理缺位、越位、滥权的地方往往会激起民愤，如果不能及时予以化解
9、，对经济社会的健康发展无疑会带来负面影响。例如，跨省追捕发帖网民、佘祥林“杀妻”被冤案等等，以有限的国家赔偿、追究直接责任人的法律责任等方式处理，个体的生命、十几年牢狱之灾并未构成问责领导责任的法定情形。可以说，问责的情形主要以事故的严重程度作为参考，5制度对民意关涉的其它情形并没有给予足够的重视，民愤导致的政治压力得不到有效释放，这对我国执政党的长期执政、和谐执政、有序执政会造成不利的影响。 2.问责官员主要以事故严重程度为导向，问责实践依赖行政权力。虽然以国家法规的形式规定了党政领导干部问责的情形，然问责程序启动在很大程度上仍依赖于行政权力的自觉或上级领导的政治考量，实践中是否启动官员问责
10、、问责到什么层级的领导干部还存在一定的不确定性。按照暂行规定要求，一方面党政领导干部的问责依赖于行政权力推动、发展，另一方面行政权力在一定程度上又成了问责的阻碍石。这是一枚硬币的两面。例如， 暂行规定第 5 条规定发生了特别重大事故必须问责党政首长，按照 2007 年 6 月 1 日施行的生产安全事故报告和调查处理条例 ，特别重大事故标准是指造成 30人以上死亡（或者 100 人以上重伤，或者 1 亿元以上直接经济损失，为阐述方便，我们主要参考死亡人数）的事故，假如发生了死亡 100 人的安全生产事故，按照规定的要求，该问责到哪一个层级的党政首长呢？问责到县、地级市、省级或者中央部委？已有做法
11、中有问责到中央部委的，有问责到中央国有企业领导干部的，有问责到省级政府首长的，问责到副省长的，还有其他做法的。实践中，对于严重程度相近的责任事故问责对象级别不统一、问责形式不一致的现象并不鲜见，2直接导致了问责制度的不严肃性，其原因与问责依赖于行政权力的模式是分不开的。 3.问责情形主要以事故严重程度为参考，导致问责与纪律处分区别模糊。问责与纪律处分是否有必要区分，这在当前还存在模糊的认识。6暂行规定第 4 条规定得很清楚，二者不同。但是，实际操作中，由于问责的实施机关与纪律处分机关存在重合，程序类同纪律处分，致使问责与纪律处分很难区分。从西方国家看，问责功能在于释放政治压力，适应民意对政府管
12、理的要求，所以问责官员并没有法定的标准，政治官员更迭主要看民意的支持率，甚至议会投信任票都省略了。其实，我国实行问责的初衷也是如此，例如 2003 年非典时期，中央对卫生部长、北京市长免职处理就是为了表明我国处置非典疫情的决心和态度，回应社会对政府应对非典疫情不力的指责，缓解政治压力，从而为最后战胜非典创造有利的社会环境。2009 年出台暂行规定的立意也是如此。该规定第 20 条规定了问责应当向社会公开，这是区别于纪律处分、干部管理制度的重要内容，问责的内容侧重于党政领导干部的政治（领导）责任，不是直接责任、不是法定责任。实践中，关于问责的情形主要以事故严重程度为参考，导致在实际操作中问责与纪
13、律处分难以区别，这对问责的健康、深度发展是极其不利的。 4.以事故严重程度为导向的问责对量化规定要求高，致使其功能不能有效发挥。 公务员法规定，我国公务员领导职务分为十个层级：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。按照有权必有责、权责要一致的原则，以事故严重程度为导向的问责必然要求按照一定的标准对事故严重程度加以分类，以此对应相应级别领导职务的国家公务员承担领导责任。先不说以事故的严重程度对应哪一级别的领导干部合不合理，单单就按照数量递加的方式确定问责官员的相应级7别，这种模式就不适合现代国家官员问责的目的。以事
14、故严重程度为导向的问责制度注重问责形式的法定化，对问责的情形尽可能以量化的方式加以规定，不利于问责功能释放政治压力、回应社会需求的科学发挥。3 （二）以事故严重程度为导向的问责存在自身不可克服的制度缺陷 1.以事故严重程度为导向的问责，上下瞒报是常态。以事故严重程度为导向的官员问责，意味着事故被发现的严重程度越大，受到问责的官员级别就越高，当关于事故发生的信息传递也依赖于行政一级一级上报时，上下瞒报是必然的。发生在 2001 年的广西南丹矿难瞒报就极为典型，透水事故造成 81 名矿工遇难，县委、县政府主要领导与矿主合伙瞒报，采取非法手段，隐瞒事故、封锁消息达半月之久，河池地区书记、专员向自治区
15、领导汇报时也不讲实话。要不是受难家属备感冤屈、记者百折不挠、中央高层震怒，这个“当时被遮瞒得密不透风的南丹矿难，或许要历经更长时间才能捅开，甚至不能完全捅开” 。4瞒报发生后，瞒报方一般认为是矿主（私营者）利欲熏心作祟，基层干部参与瞒报也是其行贿拉拢的结果。事实上，在行政权力主导的官员问责体制下，瞒报不分私企国企，近日发生在山西省隧道施工造成 8 死 8 伤的事故，即暴露了某些中央企业也瞒报事故真实情况。5可见，国有企业瞒报安全事故一样不分上下左右、轻重缓急，这是以事故严重程度为导向的行政问责制本身固有的制度缺陷。 2.行政问责的法定化倾向与制度功能不协调。行政问责，因为出现社会事件而受到关注
16、，例如 2003 年“非典” 、三鹿奶粉、各种矿难等，8刮过几次问责风暴，但是官员问责的制度化、规范性、制度效果还有不同的认识。如何克服行政问责的缺点，有不少学者认为应当在国家层面上就行政问责立法，制定行政问责法 ，以此规范行政问责。就行政问责的程序包括启动程序、审核程序、救济程序、回应社会程序等进行完善立法是毫无疑问的，但是不改变问责的导向维度、不对行政问责的实施路径进行制度创新，行政问责的制度功能就不能发挥出来。例如，立法规定不了问责高级别党政首长中事故严重程度的标准，很难进行数字上的量化规定，但是如果不规定的话，问责很难说能够实施到位。再者，立法规定上的标准都是最低标准，以最低标准的法律
17、规定问责党政首长的政治责任的内容总有些南辕北辙。法律规定对直接责任易于把握、细化、具体，而对政治责任或者说民意的标准不太好具体或量化规定，如果单就民意的满意硬性加以具体规定，易导致问责僵化而失灵活。例如，今年年初，云南省镇雄政府官员在地震灾难后未经家属同意擅自火化受难群众尸体，从尊重逝者家属意愿上丝毫体现不出以人为本的行政意识，但要追究法律责任好像还不够，不问责，民意不顺畅，容易限于治理困境。 三、建设责任政府，问责更须注重以民意为导向 责任政府往往被看作民主政体的核心特征和合法性的来源。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见已经确定按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政
18、府的要求，积极推进我国政府行政体制改革。建设责任政府的重要路径就是健全问责制。党的十八大报告进一步提出要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、9罢免等制度，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这为进一步健全问责制提供了明确的要求和清晰的方向，权力运行公开化首先就要落实政府信息公开制度，让人民监督权力就要落实公民参与制度，这些都是以民意为导向的问责制度的重要内容。 （一）切实发挥人民代表大会作为整合民意制度平台的作用 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。党的十八大报
19、告指出， “支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用” ，这为发展人民代表大会制度指明了未来发展方向。人民代表大会行使国家权力目标在于成为整合民意的制度平台。十七大报告提出“逐步实行按相同人口比例选举人大代表” 、十八大报告提出“提高基层人大代表比例、降低党政领导干部比例”莫不是针对此而设。当然要达到这个目的，需要做的事情不在少数，关键是如何协调党的领导、人民当家作主、依法治国三者的统一关系，过分强调哪一方面都不利于国家制度的健康、有序发展。近几年，一些地方的信访数量居高不下，公众抗议、群体性事件频频发生，都说明人民代表大会制度还未真正成为整合民意
20、的平台，导致本应该走秩序、和平途径的群众通过不断上访来表达民意，地方领导干部疲于应对、不得已动用警察力量维持秩序，如此造成地方党政、民众两者全输的教训不可谓不深刻。人大要整合民意必须以其功能的有效性为前提，橡皮章盖戳民意行不通。国家政治制度上的根本性必须落实到具体的实践活动中去，唯有如此，真实、具体的民众意见才可汇集10到国家最高权力机关中来，政府顺从民意才有了协商、谈判的基础。 人民代表大会整合民意须建立健全代表与群众联系制度。十八大报告提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度” ，切中问题的要害。首先，现有代表的间接选举做法设置了人大联系群众的体制鸿沟。基层人大代表需要选民直接选
21、举产生，上级人大代表需要下级人大选举产生，全国人大代表与选区选民中间隔了四五个层级，即使隔了一个层级信息过滤都漏掉了大部分，何况四五个层级？基层群众对全国人大代表的陌生感依然存在，陌生人不代表、也代表不了民意也是必然的结果。其次，人大代表的工作兼职性挤兑了必不可少的时间和精力。汇集民意、代表民意一定是个耗时费力的工作，仅仅凭借一时的加班加点是完不成人民代表这一神圣职责的。再次，人大整合民意的过程可能是自上而下的、也有可能是自下而上的，完全没有必要为了“整齐划一”而人为地给民意上达设置许多障碍。最后，人大会议应当是公开的，民众也可以旁听，避免把人大会议开成封闭会、宣传会、指示会，这样既可以监督人大代表行使代议权，也为人大代表履职创造良好的环境和条件。 （二）让问责成为人大议程的重要内容 合法产生政府是现代国家代议机关的一项职能，监督政府亦是其重要的职责。按照我国宪法的规定，一切国家机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这就从根本上规定了党政机关和工作人员对国家权力机关负责的政治法律原则。实践中，由于政府承担着经济社会发展的重任而显得重要得多，相反，人大监督则显得虚化、甚至碍事，不仅
