1、关于政府信息公开行政诉讼的突出问题及对策建议摘 要 我国在 2007 年 1 月 17 日由国务院第 165 次常务会议通过了中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称条例 ） ，并自 2008年 5 月 1 日起施行。 条例首次以行政法规的形式明确增加了政府信息公开这项义务，标志着国家政治走向民主化、法制化、科学化。 关键词 政府信息公开 行政诉讼 知情权 作者简介：王华丽，广东法制盛邦律师事务所律师，研究方向：宪法与行政法学。 中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-139-02 我国在 2007 年 1 月 17 日由国务院第 165 次常务会
2、议通过了中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称条例 ） ，并自 2008 年 5 月1 日起施行。 条例首次以行政法规的形式明确增加了政府信息公开这项义务，标志着国家政治走向民主化、法制化、科学化，表明国家对公民知情权、参与权、监督权的重视。其实施利于建设阳光政府，加强官民之间的互动，让人民真正成为国家的主人。自条例实施以来，有关政府信息公开行政诉讼的案子就络绎不绝。从条例的第二十三条和第三十三条的规定中可以看出，我国的政府公开信息行政诉讼可以分为两大类，一类是请求获取信息诉讼，第二类是请求保密信息诉讼。 条例作为我国首次颁布的有关政府信息公开方面的法规，是我国在信息公开方面的初步探索，在
3、实施过程中存在着如案件受理范围、当事人资格判定等方面的问题。本文希望能较全面的分析关于政府信息公开行政诉讼方面的突出问题，并借鉴前人的相关研究加之自身司法实践的经验，针对突出问题提出相应的对策建议，为条例的完善略尽绵薄之力。 一、政府信息公开行政诉讼的突出问题 （一）行政诉讼案件的受理范围过窄 我国的行政诉讼存在着一个受案范围，即并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。 条例三十三条的第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提
4、起行政诉讼。 ”虽然规定可以申请行政诉讼或是行政复议，但前提条件却是“具体行政行为侵犯其合法利益” ，对于“具体行政行为”并没有进行明确规定或是列举。此外中华人民共和国行政诉讼法 （以下简称行政诉讼法 ）明确规定了政府信息公开行为是一种非财产给付性的事实行为，并不在法定的具体行政行为之列，政府信息公开请求权也不在法定的人身权和财产权之内，这使得行政诉讼案件的受理范围受到了限制，与法规颁布的初衷相悖。 （二）行政诉讼当事人资格认定存在瑕疵 根据条例第十三条规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府
5、信息。 ”但在司法实践中却出现了部分行政主体对上述法律条文中“自身生产、生活、科研等特殊需要”的误读，将政府信息公开行政诉讼的原告资格与“三需要”关联程度的强弱来判断当事人资格。此外，据条例第十三条和第三十三条的规定可知，行政诉讼当事人资格的确定依赖于法律上的利害关系。但信息公开诉讼作为一种新型行政诉讼，它与传统诉讼存在着不同的。首先就请求获取信息诉讼来说，信息公开请求人不必证明其与该信息有任何直接或间接关系，只要信息公开请求人向有关机关提出公开申请，信息公开程序就会被启动，这时如果行政机关拒绝公开被申请信息，那么申请人的知情权就受到了侵害，就应当具备当事人资格；在请求保密信息诉讼中，申请人要
6、求保密的信息多与其人身权、财产权有关，这与行政机关决定公开与否的行政行为存在法律上的利害关系，应当有权作为诉讼当事人。 （三）缺乏对信息公开诉讼审级和审理人员资格的规定 一般情况下，行政诉讼中的一审案件由基层法院审理，如遇特殊情况则由其他层级法院审理。而在政府信息公开的行政诉讼中，由于某些信息是存在较高的保密性，可能涉及到国家机密等消息，其信息公开的范围是受到限制的。目前虽然条例对行政机关信息公开的范围有了明确规定，但在涉及到不同级别的保密信息分别由哪个层级的法院审理这个问题上却没有规定，明显基层法院审理具有国家绝密性质的信息就是不合适的。除了缺乏对审查机构级别的规定外，由于信息的特殊性对审理
7、人员的资格也提出了严格的要求。在信息公开的行政诉讼中，陪审员是否可以参加？如果可以参加，那么又是否可以参加所有的案件审理？什么样的案件审理不适宜陪审员参加？助理审判员和审判员呢？诸如此类的问题都没有进行相关的规定。 （四）审理方式不适宜 在诉讼法理上，法院审判以公开审理为原则，只有在公开审理可能影响到国家利益和当事人合法权益的时候，法院才不公开审理案件。我国的传统行政诉讼中都是以公开审理为原则，以不公开审理为例外。然而由于政府信息公开行政诉讼的特殊性，即有关国家机密、商业机密、个人隐私等信息是不宜公开的，因此公开的原则显然是不适用的。不公开审理是指仅对当事人公开，而不向社会公布就审案件，且审理
8、案件时不允许公民旁听，也不允许新闻媒体对其进行报道。虽然不公开审理能减少消息的外露，但如若政府公开信息涉及到了国家机密，当事人也是不适宜知道的。如果不宜公开的信息泄露，会给行政机构造成诸多不便。二、政府信息公开行政诉讼的对策建议 （一）拓宽政府信息公开行政诉讼案件的受理范围 行政诉讼受案范围的宽窄直接决定着司法机关对行政主体行为的监督范围以及受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉讼的范围，同时也决定着行政终局裁决权的范围，因此信息公开受理范围是首要解决的问题。首先，建议对我国行政诉讼法中“具体行政行为”应当予以说明，可以采用国外的概括式肯定和否定式列举的方式比较清晰、明确的界定出行政诉讼范围
9、。概括式肯定中明确从宽把握“行政行为”及“合法权益”的内涵与外延，从而将知情权的保护纳入法律规范之中。其次， 条例和行政诉讼法中存在着不周延、需要衔接的地方。尽管行政诉讼法第十一条第二款的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”在形式上完成了与行政诉讼的衔接，但鉴于知情权的保障并未突破现有行政诉讼立法的规定，从而难免造成行政诉讼受案范围的尴尬情形，又因为条例仅仅是一项法规，在地位上低于行政诉讼法 ，在它们遇到冲突的情况会以法律为优先而忽略了法规的作用，所以应当考虑在条件成熟时尽快将其上升为法律，对于条例中政府信息公开的具体行政行为也应做概括式规定。 （二）适
10、当放宽对当事人资格的限定 行政诉讼的当事人资格是一个十分复杂的问题，即使是在美国，当事人资格制度也尚未成熟和完善。但我们仍然可以借鉴一下有一两百年司法审查制度的美国的经验。在美国，情报自由诉讼法的当事人和一般诉讼相比，其当事人资格更加宽泛。在行政机构没有依法公开政府信息的诉讼中，其当事人资格是与一般诉讼相同的，但在公民申请公开而被拒后，不管其自身的利益是否受到侵害，他都有权提起诉讼。这一部分案件的当事人是不受到资格约束的。任何人无需证明其有任何特别利益都有权要求获取政府文件，如果行政机关拒绝便可以诉至法院寻求救济。我国的政府信息公开行政诉讼与传统行政诉讼应当不同，其当事人资格也应适当放宽，具备
11、以下两条件即可：一是对申请信息具有公开请求权的当事人向指定机构提出申请，二是行政机关在法定期间未履行义务。目前，我国当事人资格一方面需要相关机构通过立法来规定，另一方面则应加强指导相关机构对条例的学习和理解。有的人也许会担心放宽当事人资格的限定会引发全民诉讼，然而在热点案例分析中可以看出原告方对自己合法权益的关注多集中在地产和房产等有经济利益属性的信息资源上。当存在以非理性动机提起政府信息公开诉讼时，可通过行政复议程序前置来和原告资格条件严格化来解决。 （三）对诉讼审理中审级、审判人员资格做出规定 从美国关于政府信息公开诉讼案件的实践来看，信息公开案件主要集中于政府机关所在的哥伦布亚特区，常常
12、涉及国防部、司法部等中央单位，即使是在各州，公民提起的信息公开案件的诉讼也是起诉州政府的居多，由此看来由中级人民法院审理较为合适的。在审判庭的组成上，政府信息公开案也应与普通行政诉讼有所不同，应根据涉及的政府信息、国家秘密的密级程度以及相关非公开信息的重要程度而不同。在密级程度较高的案子中，应专门设立由人民法院院长担任审判长，审判委员会委员担任审判员的特殊合议庭来具体负责审理特殊涉秘的政府信息。 （四）引入不公开审查方式 在其他国家的诸多该审理方式中，众多学者都倾向于美国政府信息公开诉讼的“不公开审查”方式，认为其具有科学性和“移植”的可操作性。不公开审查也称为秘密审查，是指法院在当事人不在场
13、的情况下独立对案件进行的审查，审查的内容不仅不向社会公开，也不会向当事人公开。在美国，法官被赋予了一定的不公开审查权，对于某案件是否属于不公开审查也由法院自由裁量，利用法官的专业性、权威性、公正性和严格遵守守密义务，此举将大多数的信息公开争议较为圆满地解决。建议在法例成为法律后，明确规定法官有一定的不公开审查权，可以在当事人不在场的情况下对争议的政府信息文件进行单独审查，并做出裁判。当然在案件的选择方面必须进行严格的划分，必须明确哪些案件适合用“不公开审查”方式，切不可滥用职权将那些可以进行“不公开审理”的案件包装成“不公开审查”的案件，侵犯了当事人的知情权。不过这对我国法官的专业素质和职业道
14、德提出了要求，笔者认为可以成立一个信息审查委员会，专门针对有争议的政府信息进行判断，可以参考日本模式。在日本当当事人对于政府信息公开行为不服而引起行政复议，复议机关必须先向信息审查委员会咨询，而基于信息委员会的独立性、专业性的特点，该委员会在实践中备受国民的信赖与推崇，并成为法院在判断争议信息是否应予公开的重要参考。在我国条件成熟时，也可以在相关政府信息公开法中引入该制度。 三、总结 中华人民共和国政府信息公开条例自 2008 年颁布以来，已经实施了五年。从实践情况来看，政府信息公开在重塑政府形象、方便群众生活、满足公民知情权方面发挥了重要作用。但由于我国政府信息公开诉讼才刚起步，还处在摸索、建设阶段，在一些方面存在着不协调、不完善的情况也是不可避免的。正是因为在实施过程中遇到各种各样的问题，人们不断思考、解决问题，才使的我国能不断发展和完善立法、执法和司法制度，以更好的实现我国法治社会的建设。 参考文献： 1裴婷婷.论政府信息公开行政诉讼的基本原则.科学社会经济.2012（1）. 2王盈.政府信息公开行政诉讼问题探析.法制与经济（中旬）.2013（4）. 3侯丹华.政府信息公开行政诉讼有关问题研究.行政法学研究.2010（4）.
