1、基于“城乡统筹发展”方向的农村建设用地集约化道路探析摘要：本文研究目的:基于“城乡统筹发展“的思路,研究农村建设用地的集约化道路。研究方法：采用统计年鉴的数据统计分析，案例分析等研究方法，提出了基于“城乡统筹”理论的农村建设用地集约化发展道路，即发展农村经济，保障农民权益，盘活农村建设用地市场，实现农村建设用地的顺利流转，促进城乡统筹发展。研究结果：农村建设用地的现状分析发现农村建设用地的浪费现象，并探析了该浪费现象存在的原因， 从根源上寻找解决思路。研究结论：农村建设用地需在“城乡统筹”发展的思路引领下，扩大农村建设用地的市场化进程，加强控制农村建设用地审批程序，加强农民建设集约化、规模化发
2、展思路的引导。关键词：土地规划，农村建设用地，城乡统筹，土地管理 中图分类号：TU984 文献标识码：A The Intensive Development of Rural Land for Construction under the Integrated Plan for Urban and Rural Development Wang Yun1, TIAN Da-jiang2, Na Kun-peng3 (1.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences , Beijing, 100080, China; 2.Univers
3、ity of International Business and Economics, Beijing, 100029, China;3. China Society of Urban Studies, Beijing, China, 100068 ) Abstract:The purpose of the paper is to solve the problems about the waste of rural land for construction. Analyzing with the present situation of rural land for constructi
4、on, it is found that there is a scandalous waste of constructing land. Based on integrated plan for urban and rural development, with the methods including case study and statistical analysis, the ways are proved as a good solution for problems of rural constructing land that developing rural econom
5、y, promoting the marketization of rural land construction, and forcing the management of rural constructing land. Key words: Land Planning, Rural Land for Construction, Integrated Plan for Urban and Rural Development，Land Management 1 导论 在“十二五”规划以及 2012 年国家宏观政策中均将三农问题作为重点，2012 年国务院宏观经济工作会议将“坚持不懈抓好三农
6、工作，增强农产品供给保障能力”定为主要工作任务。随着中国经济的快速增长，城镇化的推进，农民、农村、农业问题日益突出，农民的弱势地位越发明显，进城务工农民无法享受城市居民的社会保障，因户籍限制，无论子女上学还是安家落户都成为城市化进程的一大阻力，农民工返乡建房安居成为了一大选择，然而农民工常年寄居于城市工地，建造的农村住房大量空置，较低的使用率也无法阻止农民扩展农村建设用地、建造农村住宅的步伐。农村建设用地的扩张一方面造成了土地资源的浪费，另一方面农民住宅甚至开始占用耕地，直接影响我国 18 亿亩耕地红线，威胁我国粮食安全。经济的发展在推进城市化的过程中也推进了农村建设用地的无序扩张，那么如何确
7、保建设用地集约发展，保障农民的权益，发展农业经济，确保食品安全也就决定了农民、农村、农业问题成为国家宏观经济的重点。 2 现状分析 2.1 全国农村建设用地总量变化过程 根据中华人民共和国住房和城乡建设部 2010 年中国城乡建设统计年鉴的统计数据显示，全国村庄建设用地从 1990 至 2010，这 21 年的发展过程中，村庄建设用地波动增长，尤其村庄人均建设用地持续增长。表格 1 全国历年村庄基本情况 年份 人口（亿人） 村庄个数（万个） 村庄现状用地面积（万公顷）1990 7.92 377.32 1140.1 1991 8 376.22 1127.2 1992 8.06 375.45 11
8、87.7 1993 8.13 372.05 1202.7 1994 8.15 371.29 1243.8 1995 8.29 369.52 1277.1 1996 8.18 367.57 1336.1 1997 8.18 365.93 1366.4 1998 8.15 355.77 1372.6 1999 8.13 358.99 1346.3 2000 8.12 353.75 1355.3 2001 8.06 345.89 1396.1 2002 8.08 339.6 1388.8 2003 2004 7.95 320.74 1362.7 2005 7.87 313.71 1404.2 200
9、6 7.14 270.9 2007 7.63 264.7 1389.9 2008 7.72 266.6 1311.7 2009 7.7 271.4 1362.8 2010 7.69 273 1399.2 数据来源：中国城乡建设统计年鉴 2.1.1 村庄人口变化过程（1990-2010 年） 农村人口自然增长率远远低于城市化过程中人口的迁出率，这也就导致人口增长逐步放缓，部分农村人口已经停止增长甚至开始下降。从全国范围看，村庄人口在 90 年代初期呈现缓慢上升趋势，直至 1995 年达到 8.29 亿人的顶峰，之后逐步下降，到 2010 年村庄总人口下降为7.69 亿人。 补充 2003 年人口
10、缺失数据，利用趋势预测法，建立一元线性模型，可计算得 2003 年人口数据。 X(t)=2.333+0.706*X(t-1) X(2003)=2.33+0.706*8.08 =8.072 图表 2：全国村庄总人口变化分析 2.1.2 村庄建设用地变化情况（1990-2010 年） 补充 2003 年村庄现状用地面积，方法同上人口推测，可得 2003 年村庄建设用地面积为 1389.69 万公顷，2006 年村庄建设用地面积为1402.43。 图表 3：全国村庄建设用地变化分析 2.1.3 村庄人均建设用地变化 从 1990 年至 2006 年村庄人均建设用地波动增长，从 1990 年 144
11、平方米/人的人均建设用地增值至 2005 年的 178.7 平方米/人。2005 年 10月，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中指出， “建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务” 。此后，扎实推进新农村建设逐步落实到地方政策文件中，建设用地的扩张得到了有效的遏制，人均建设用地也从2007 年的 182.2 平方米/人的高峰，回落至 169.9 平方米/人。然后 2006年之后开始实施土地增减挂钩政策，地方政府为扩大土地财政，在城市建设用地的土地指标限制之下，寻找到了土地财政的新出路，利用远郊农村地区的复垦土地置换为城市周边的农村用地，
12、甚至占用城市周边农用地，然而，远郊的农村地区并未就因复垦而减少集约，原有本应复垦的村庄成为了废弃的老村庄，农民整体搬迁至新村，一方面以增减挂钩的名义，地方城市政府、开发主体得到了指标之外的建设用地，另一方面空心村的复垦问题推进缓慢，农民形成新村。从 2006 年之后的村庄数量的变化，可以得出，从 2006 年增减挂钩之后，自 2007 年起至 2010 年村庄数量逐年增加，人均建设用地在社会主义新农村的集约化限制与增减挂钩的博弈过程中波动增长。 图表 4：人均村庄建设用地变化分析 2.2 地方村庄建设用地的扩张过程，以广西柳州两村为例 和平村位于城市周边，行政边界紧邻某市建成区，城市发展急需用
13、地，新农村建设以迁并为主。在城市扩张过程中，村行政区划内近 1/3划入城市规划建设用地，村内各居民点在政府引导或自发过程中迁往新村，形成新的村庄居民点，原村庄居民点则无人居住，转变为空心村。该村共有 12 个村民点，在近几年的发展过程中，有 3 处居民点完全成为空心村，并形成两处新村。市政府在建设铁路、国道扩建过程中拆除村民住宅三十多户，在工业园区的建设中集中还建一处村民点，整体搬迁270 户。在村民人均建设用地严格按照地方政府的规定大幅下调的同时，实际的建设用地却在继续增加。 古城村位于城市远郊区，以自发建设为主，该村共有村庄居民点四处，2010 年下村统计数据显示共有 1222 人，320
14、 户，户均人口约为 4 人，建设用地面积 57.44 公顷，其中居住用地面积为 52.09 公顷， ，人均建设用地面积为 470 平方米，人均居住建设用地面积为在近几年的发展过程中，增加新村居民点两处，均为自发形成，即三尾屯和新古城屯两个，其中原山尾屯有二十七户的村庄居民，已完全演化为空心村，因城市远郊，人口增长缓慢，甚至停止增长，然而村内建设用地面积却继续增而不减，一方面村民的一户多宅的现象明显，村民老房新房并存，建设用地并未得到有效控制，另一方面开发商在面临城市建设用地不足的情况下，利用增减挂钩政策，置换农村建设用地，导致建设用地面积的持续增加。 类似甲村这样的近郊村，村内住宅的空置率相对
15、较低；在远郊村，则村庄住宅空置率较高。2010 年古城村古城屯居民点共有村民 442 人118 户，但现状村庄建设用地 10.20 公顷，人均建设用地为 230.77 平方米/人，户均建设用地面积 864.41 平方米/户，建筑户数为 127 户，建筑户数远远多余家庭总户数，其中在调查中建筑空置较多的为土房，总体空置率约为 7%。通过实地踏勘调研可发现，众多农村居民点均存在村民住宅空置现象，例如寨沙镇九敢村仁里屯、寨沙村上金袍屯、黄冕村板林屯主要土房基本为空置，在经济发展过程中，农民居住房屋已大部分转变为砖石住宅。 村庄建设用地的利用的分散化和低效率，不仅在西南地区存在，在北方城市周边也同样明
16、显存在。北京市农村户籍人口大约 308 万人，农村居民点建设用地面积为 8.96 万公顷，其中农村居住建设用地面积8.86 万公顷，农村人均建设用地 291 平方米，村庄容积率较低，仅为0.15-0.30，同样存在较多空置地和控制住宅。 （黄庆杰等，2007） 整体而言，人均居住面积并未在增减挂钩与新农村建设过程中降低，依旧呈现增长趋势，在新农村建设中，为降低其建造成本，原有建筑以保留的为主，并规划新农村新建住宅用地，完善道路交通设施，在这个过程中，建设用地继续呈现增长态势。为有效控制村庄人均建设用地面积，在国家层面， 建设用地标准中将农村人均建设用地面积控制在150 平方米/人的标准之内，地
17、方政府也根据各地方的情况分别出台了各地方的人均建设用地面积控制标准。在新农村建设过程中，为有效集约村庄建设用地，规划以新建新农村居民点为主，按照规划者的意志重新布局规划，一方面并没有更好的尊重原有村民的居住生活方式，另一方面，在旧村未旧的同时，产生出大量的新村居民点，规划国土名义上在图纸表达中减少了村庄建设用地面积，实质是进一步扩大了村庄建设用地。 小结：从全国村庄建设用地到具体村庄的建设过程发现村庄建设用地中存在的主要问题包括村庄建设用地的不断扩张，村庄的分散化，空心村现象严重，村民住户空置率较高，此现象在远郊村更加明显。近郊村则存在失地农民的问题，城市化过程导致农民在建设用地不断扩张的同时
18、居无定所，缺少工作技能，从而滋生出较多社会问题，亟待解决。 3 农村建设用地不断扩张的原因探析 建设用地无序扩张的驱动力研究表明建设用地的扩张主要源于人口的增长及经济水平的提高，阿里格等在 1986 年的大量样本的数量分析，研究表明城市人口和人均收入是影响城市建设用地扩张的主要因素，其对数模型显示出城市建设用地与人口及人家收入拟合程度较高。然而，在村庄建设用地的驱动分析中，发现，村庄建设用地与经济收入及人口增长的拟合度较低，即使是对数模型，阿里格等人在后来的研究也承认中心城市与城市边缘区存在明显的差别，尤其在分析城市建设用地的增长与地区人口及人均家庭收入增长的数量模型时，发现在城市郊区并不显著
19、。 （R.J.Alig，1987） 经济的增长，农民收入的不断提高，对住房需求的扩大是村庄建设用地不断增长的主要原因之一。经济增长，农民生活水平的不断提高，就要求更加舒适的住房条件，然而村民基本不愿拆除原有房屋，一方面，村民建房期间需要过渡住房，一旦拆除，村民则面临旧房已拆、新房为建的局面；另一方面，就经济方面，拆除房屋的成本远大于另批新地建造新宅，就此村民选择不拆除，新建住房。 城乡差距是农村建设用地面积不断扩张的另一原因。进城农民，一旦选择定居城市，农村住房基本从此以后完全空置，那么如何处置此类住房即成为一大难题。城市住房一平米价格少则几千，动则上万，然而农村住房出售于本村农民，整栋价格也
20、不过城市住房的一两平米，对于进入城市的农民减压作用微乎其微。因此大部分此类村民选择空置，留房于此，既无人居住，也无法复垦，更不会交易，土地资源的浪费便由少集多。根据统计数据，2010 年全国村庄总人口为 7.79 亿人，但按照按照 2010 年最新城镇化率计算，农村总人口为 6.74 亿人，这意味着全国共有 1.05 亿城镇人口还属于村庄人口，拥有者无法流通的村庄建设用地。要素不能自由流动是建设用地扩张的重要因素之一，劳动力不能自由流动，进城务工农民居无定所，无法得到工作地的户籍、社会保障和公共服务（仇保兴，2012） ，在医疗、教育、养老等方面的缺失，导致农村人口的老幼留守的现象，也导致农民在务工之后回归农村，用城里打工的收入继续扩建农村住宅。 农村规划的滞后、农村建设用地程序上的不规范及农民对政策的不了解是村庄建设用地不断扩张的另一重要因素。因为规划滞后，无法定规划界定建设用地，导致农民的自发建设用地行为无法得到有效控制，也致使乡镇管理部门在审批宅基地时无法清晰的认识到用地的不合理性，建设用地的自发、无序发展即导致村庄建设用地的进一步扩张。另一方面建设用地审批程序上的不规范、农民对建设用地政策的无知也导致建设用地的不断扩张，农民对规划的不了解，对程序的茫然以及部分村庄存在的建设用地审批程序上的模糊不清主要表现在随意搬迁、新建、扩
