1、我国土地征收中的公共利益的法律界定初探摘 要 中国城市化的进程中一个复杂的问题就是土地的征收与房屋拆迁，随着国民对征地和拆迁中的违法行为的抵触和反对越演越烈，国内对于征收中公共利益的相关问题的讨论和研究也越发受到学界的重视。本文从土地征收中的公共利益界定时应当遵循的原则、应当注意的关键点出发，进行一定的探讨。 关键词 土地征收 公共利益 法律界定 作者简介：苏子茗，云南大学法学院，硕士研究生，研究方向：经济法。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-170-02 一、 “公共利益”的界定方式探讨 从中国近十年的实践经验出发，不可能单纯地采用概括式
2、或列举概括式的方式对公共利益的内涵与外延进行界定，因为公共利益是一个在不同国家、不同历史时期内涵和外延都会发生变化的框架性的政治概念，具有高度的抽象性和概括性，随着社会的发展和政治需要而不断发展。而采用排除法虽然能在一定程度上反向概括公共利益的内涵和外延，但是由于社会发展的不确定性和多向性，这种界定方式很容易由于“法无禁止即自由”而导致其内涵和外延的扩展处于不可控状态，具体表现在拥有征收权的主体为了满足其利益的时候往往在征收时打着公共利益的旗号，而这种征收通常在程序上或者实体上都存在着瑕疵。基于以上分析，本文认为公共利益的界定必须放到特定的时间阶段和特定的社会语境中去，同时，在界定时应当将列举
3、法和排除法两种方式进行有机的结合，即一方面通过列举的方式将中国现阶段已经达成共识的应当归属于公共利益范畴的内容予以确认，另一方面通过列举式或者概括式的排除，将诸如商业开发、非公益性征收等不应属于公共利益范畴的内容予以排除。这样的界定方式不仅可以实现阶段性，应时而变，更重要的是能够将公共利益的范围进一步明确。 二、界定“公共利益”时应当遵循的原则 明确了界定公共利益的方式，在具体的界定实务操作中，还应该遵循以下四个基本原则。 （一）公共原则 公共原则是界定公共利益最重要的原则。对于“公共”的界定，应当采用“不特定多数人”的标准，即公共利益应当符合某一开放的、不特定的地域空间或阶层的利益，而不是仅
4、为特定的一部分人的利益。这个原则是为了防止少部分人为了谋求利益，以“公共利益”为名，损害其他公民的合法权益。 （二）狭义界定原则 在公共利益的界定中，应当从狭义的角度进行界定，不能将公共利益的外延扩展到政府利益和地区性利益上，其中尤其不能将公共利益与地方各级政府利益等同起来。社会主义国家政府（不管是中央政府还是地方各级政府）的根本任务是推进社会的全面进步、促进社会的经济发展，最终实现广大人民的福利，从这个角度看，政府的确担负着实现社会公共利益的任务，因此，公共利益在某些方面很难和政府利益进行严格的区分。但是各级政府在征地行为的实施过程当中，往往存在着独立的经济利益的。在中国近年来的征地实践当中
5、，地方各级政府往往通过控制土地一级和二级市场，垄断土地供给市场，囤积土地转手倒卖，从而获取巨大的经济利益。在巨大经济利益的驱动之下，地方政府往往趋向于打着“公共利益”的旗号进行违法征地，从而损害被征地人的利益。这种情况下，政府的确获得了不菲的土地出让收入，实现了政府利益，但却不能界定为公共利益。 （三）程序合法原则 公共利益的界定既是理论上的难题，也是技术上的难题，而且公共利益的界定事关国民的福祉，因此，必须通过合法的方式予以界定。在中国只有全国人大有权通过立法对公共利益进行界定，界定时也必须广泛征求国民意见，进行合法的听证程序。此外，在征地实践当中，地方各级政府在进行实现公共利益的行政行为时
6、也应当遵循合法的程序。 （四）非经营性原则 公共利益的存在基础是为“不特定的多数人”谋求利益，其公益性的定位就决定了其不能以利润为导向，不能以经营行为作为其行为模式。经营行为在经济学上和法律上有着较大的区别，其概念的内涵和外延也存在差异。在经济学上的经营行为主要是指为了取得投入产出比最大化，即财产效益最大化而进行的经济行为。在法律上的经营行为则是侧重于利益分配的方面，即从事经营活动的主体向其投资者或成员进行对所取得的利益进行合理分配的过程。从这个角度可以看出，经营行为若只是为了取得收益，则只能将其划分为私人行为，即行为人只能通过市场获得土地，但绝不能以行政征收的方式获得。因此，坚持非经营性原则
7、，即要求行为人通常是地方政府或其他行政主体不得将土地征收用于从事经营行为，包括商业开发、垄断土地供给市场等。 这一点，在美国等发达国家的土地征收及开发的法律中都有着十分明确的规定。只有代表公共利益的主体，才能提出土地征收，且土地被征收之后的土地用途受到严格的限制和监督，仅能用于非经营性使用，如市政建筑物或公益性设施等的建设。 三、在我国国情下对土地征收中“公共利益”的界定 与欧美国家的土地私有制不同，我国的土地所有权是归属于国家，因此理论的研究必须在我国国情的具体语境之下，才有现实意义。结合我国国情，对“公共利益”的概念界定，应当把握以下三个关键点。 （一）界定公共利益时要排除区域性或团体性的
8、利益 从上文的论述中可以看出，界定“公共利益”的“公共” ，应当采用严格的“不特定多数人”的界定标准，这样才能保证公共利益是为了社会成员的共同福祉。因此，在界定公共利益时必须要首先排除区域性或团体性的利益。区域性或者团体性的利益均指向某一区域中或某一团体中特定的一部分人的利益，这种特点决定了其所获得的的利益不能被“不特定的多数人”所享用。尽管在定义“不特定的多数人”时不可避免地总要依附于某一特定的地域空间或者社会阶层，但这种地域空间或者社会阶层实际上是一种开放的状态，即所有社会成员都可以没有限制地进入，从而平等地获得该公共利益所带来的利益。否则，公共利益将会成为某些极端地方主义为了其“地方性公
9、共利益”而损害该地区少数人的利益或者其他地区人的利益的借口。 （二）界定公共利益时要代表最广大社会成员的意志 只有符合最广大的社会成员的意志的利益，才能被界定为公共利益，否则都有可能会出现利用权力（行政权力）实现少数人对多数人的暴政，或者通过民主的借口实现多数人对少数人的暴政，这都不符合公共利益存在的根本追求。打着公共利益的旗号追求的利益如果不能被最广大的社会成员所享受或者受惠的只是少部分社会成员或者受惠者仅能获得短期的利益而损害了“不特定的多数人”的长远利益的话，这种都无异于竭泽而渔，因此，都不应该进入公共利益界定的范畴中去。例如，中国目前普遍存在的不理性的城市扩张，地方政府为了获得巨额的土
10、地出让金，通过行政征收的方式，从市郊农民的手中收回土地，然后将其出让给开发商，一个个新的楼盘项目相继出现，但是由于没有良好的城市规划，多数新城已然成为鬼城，而失地农民的就业问题尤为突出，成为社会的不稳定因素之一。这种为了政绩盲目扩张的征地方式，就很难解释为本文所称的公共利益。 （三）界定公共利益时应当排除狭义的国家利益 在政治学上，国家是社会成员的集合体，其必然代表着社会成员的意志，但如果将这种推论延续到国家利益上，将出现理解上的偏差，即国家利益也必然是属于社会成员的利益，这种推论混淆了政治学和经济学的外延。国家利益是一个经济学上的概念，因为在经济活动中，国家往往是一个特定的主体。例如，中国的
11、合同法就有规定，国家在与公民、法人或其他组织签订合同时，双方都是地位平等的主体。由此可见，国家所获得的利益，不能轻易地等同于本文所称公共利益。无论是在理论上还是实践中，严格区分国家利益和公共利益都不简单，有时也没有必要。比如一国的对外贸易的政策的制定和调整中，国家通过调整汇率，使其国家的货币升值，这会让其国家获得对外贸易的优势，改善对外贸易的顺逆差比，这是国家利益的体现，同时，其本国公民也将享受到其国家货币升值所带来的一系列好处，如出境旅游时花费较货币升值前要少，而这种好处是整个社会成员都能平等地享有的，这就是公共利益的体现。 然而在土地征收中，严格区分国家利益和公共利益却十分必要和具有现实意
12、义。在中国，土地征收的执行者绝大部分是地方政府，因此对于地方政府而言，国家利益会自然而然地解读为地方政府利益。在这种解读理解之下，地方政府往往会倾向于打着公共利益的旗号，行的是谋求地方政府利益的征收行为，当被责问时，则会拉出国家利益的幌子来掩盖。这就是混淆国家利益和公共利益概念的表现形式之一。 四、结语 目前中国地方政府的土地财政的现象依然普遍存在，地方政府的收入很大程度上依然依赖着土地征收费用与土地出让金的差值，因此，各种违法征收和强制拆迁的现象屡禁不止。在这样的制度环境和社会现实中，对公共利益进行法律意义上的界定虽然不能即时取得收效，不能化解在地方政府与被违法征地的公民之间存在的矛盾，但是，对公共利益的法律界定不仅有助于中国土地立法的健全和完善，从长远来看，也是中国土地制度不断改革的重要理论基础之一，也是中国走向法治国家不可以绕开的障碍之一。
