1、城乡统筹发展的路径选择和制度建设摘要：当前，城乡二元结构表现在城乡经济总量、居民收入差距、教育差距、医疗差距明显。阻碍城乡统筹发展的制度性障碍是城乡二元的户籍制度、二元经济制度、二元福利制度。应通过建立统筹城乡的户籍制度、经济制度和福利制度缩小城乡差距，实现城乡统筹发展。 关键词：城乡二元化；城乡统筹发展；路径选择；制度建设 中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09001604 改革开放以来，我国经济快速发展，城乡居民收入快速增长，但城乡差距问题仍然十分突出，统筹城乡发展问题亟待解决。 一、我国城乡二元结构的表现 （一）城乡经济总量差距扩大 改革开
2、放以来，特别是农村家庭联产承包责任制的实行，使我国农业进入快速发展时期，1980。2011 年，农业增加值从 1359.4 亿元增长到27042.8 亿元，31 年间增长了近 20 倍。但同时我国农业增加值占 GDP 的比重自 1983 年后一直呈现逐年下降趋势，已从最高的 33%下降到 10%左右。 （见图 1）而主要分布在城市的工业和服务业增加值却呈不断增加趋势，这说明我国农业与非农业经济总量的差距正不断扩大。 （二）城乡居民收入差距扩大 随着我国经济的快速发展，居民收入得到显著提高，但城乡居民收入差距也在逐渐扩大。19782011 年，我国城镇居民年人均可支配收入从 343.4 元增加到
3、 21809.8 元，增长达 63.5 倍。同期，农村居民人均纯收入则从 133.6 元提高到 6977.3 元，仅增长 52.2 倍。根据 2011 年中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的中国城市发展报告 No.4 聚焦民生中的数据显示，我国城乡收入差距比高达 3.23：1。 （三）城乡教育差距明显 我国农村人口中低学历人口的比例远远高于城市，同时城市人口中高学历人口的比例又明显高于农村，城乡之间存在巨大的教育差距。高中学历成为城乡学历的分割线，在中专和大专阶段城乡差距被逐渐拉大，特别是城市中本科和研究生学历人口占总人口的比例更是达到农村的281.55 倍和 323 倍。 （见表 1）可
4、见，我国城乡教育差距更加强化了城乡的二元结构。 （四）城乡医疗差距显著 从医疗基础建设看，我国大量优良的医疗资源分布在城市。与省、市级医院相比，无论是医护人员素质，还是医疗设备，县、乡级医院都相差甚远，根本无法满足数量庞大的农村人口的就医需求。从医疗保障制度看，城乡居民享受的医保待遇不统一。目前，我国城乡居民实行的是二元化的医疗保障制度，城镇居民参加城镇居民医疗保险，农村居民参加新农合。据卫生部公布的信息显示，2011 年，我国城市人均卫生费用为 2315.5 元，而农村仅为 666.3 元，前者是后者的 3 倍多。城乡医疗保障的差别很明显。 二、城乡统筹发展的制度障碍 以“城乡二元化”为表现
5、形式的城乡差距的产生，其主要原因是我国城乡在户籍制度、经济制度和福利制度上存在较大差异。 （一）二元户籍制度是城乡统筹发展的最大障碍 二元户籍制度制约了城镇化的进程。改革开放以来，我国经过城镇化建设使城镇面积扩大了 4 倍，但城镇人口却只增加了 1.6 倍。可见，我国“土地城镇化”明显快于“人口的城镇化” 。其原因在于受制于二元户籍制度，使那些在城市务工和生活的农民工无法融入城市成为真正的市民，进而阻碍了人口的城镇化。 （二）二元经济制度是阻碍城乡统筹发展的主要原因 城乡二元经济体制的主要矛盾表现在城乡发展战略和资源配置两方面。在发展战略上，改革开放以前，我国实施优先发展重工业的战略。党的十一
6、届三中全会以后，经济改革首先在农村开展，农业获得快速发展，城乡差距曾一度缩小。但自 1985 年以后，经济改革的重点转移到城市，城乡差距又再次逐步扩大。农业支援工业发展一直以来都是我国经济发展的战略，城乡差距巨大与这一经济发展战略有较大的关系。在资源配置方面，我国城乡经济发展中的矛盾还在于国家对城乡财政支出规模的巨大差别。国家对“三农”的财政支出从 1978 年的 150.66 亿元增至 2011 年的 10497.7 亿元，增加约 70 倍；而同期非农业财政支出从971.43 亿元增至 109247.79 亿元，增加约 112 倍。从二者的财政支出比变动情况看，农业的资本投入规模要远小于非农
7、业的资本投入规模，这种城乡资源配置的不平衡导致农村经济发展长期落后于城市经济发展。 （三）二元福利制度是阻碍城乡统筹发展的症结所在 据测算，我国农村和城市福利待遇悬殊。我国整体的福利分配明显倾向于城镇。本应作为弥补一次分配缺陷、缩小收入差距、维护公平的福利分配制度，由于分配比重失衡，反而拉大了城乡差距，严重阻碍城乡的统筹发展。目前，我国二元福利制度主要体现为城乡居民生活环境、生活方式、生活质量、文化教育、社会福利、医疗保险和养老保险等方面差异较大，这些差异是在长期的城乡二元结构状态下形成的，带有较强的历史性和复杂性。城乡二元福利制度是城乡统筹发展中许多矛盾和问题的一大症结。 三、促进城乡统筹发
8、展的制度建设对策 （一）城乡统筹发展中的户籍制度建设 1.制定适合我国国情的户籍制度法律法规。1958 年 1 月颁布中华人民共和国户口登记条例 ，规定并确立了一套完善的户籍管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等 7 项人口登记制度，从制度上限制农村人口流入城市，自此，城乡分离的“二元模式”在我国逐渐形成。随着社会经济的不断发展，55 年前颁布的中华人民共和国户口登记条例已不适应国家经济和社会发展的需要，应尽快制定出适合我国国情的“户籍法”或者“户口登记法” 。 2.以身份证制度逐步代替户籍制度。改革开放 30 多年来，我国城市发展日新月异，特别是沿海的众多小城镇更是飞速发展
9、，现有户籍制度与当今社会发展的不适性也日趋表现出来。一些经济发达的地区逐渐对户籍制度进行了积极的探索，在一定程度上打破了城乡之间的不可逾越性，为户籍制度的变革提供了宝贵经验。今后，我国的户籍制度变革应分为“三步走”：第一步，取消农业户口与非农业户口，取消暂住证、居住证等形式的证件，统一成为居民户口，实现居民在全国范围内的自由流动，在形式上将户口“一元化” 。第二步，将教育、医疗、社会保障等福利待遇与户籍制度脱钩。第三步，完全取消户籍制度，以身份证制度替代户籍制度。户口簿作为一种静态的登记形式，信息储存量十分有限，仅仅能够登记姓名、出生日期、身份证号、民族等信息。但如果利用身份证内部的“芯片”将
10、居民的各种信息一一录入，就可以对居民信息有全面的了解，对一些信息的变更也能及时更新，更能促进人口管理的信息化和网络化发展。 （二）城乡统筹发展中的经济制度建设 1.统筹城乡土地管理机制。土地管理政策是“三农”政策的基础，统筹城乡土地管理制度是统筹城乡发展的重要一环。改变城乡二元经济结构，要以统筹城乡土地管理制度为抓手，加快推进改革。当前和今后一个时期，应从以下几方面加强和改进：一是完善国土空间规划体系，按照区域经济发展特点，合理安排城镇建设、耕地保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。二是构建农村土地产权制度，对农村土地进行确权、登记和颁证。三是成立农村土地流转服务机构，规范农村土地流转
11、。四是建立耕地保护补偿机制，调动广大农民保护耕地的积极性。五是完善征地补偿安置制度，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。 2.统筹城乡财政税收体制。城乡差别的财政税收政策是阻碍城乡统筹发展的重要因素之一。从财政政策看，一方面，国家应调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，加大对乡镇财政的支持力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，逐步形成财政支农资金稳定增长的机制。特别应把农业列为重点扶持对象，加大对农田改造的投入，以及对农业科技进步的投入。另一方面，国家应积极推行财政体制改革，坚持精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，完善“乡财县管”体制，最大程度的压缩财政供养人员规模，减少行政经费
12、支出。从税收政策看，第一阶段，政府应对农民继续加强不征反补的惠农政策的深度和广度，减轻农民负担，以保障“三农”问题的有效解决。第二阶段，形成全国统一大市场，逐步向农村开征土地资源税、增值税、消费税等，实现城乡税制的对接和并轨，最终在全国范围内建立统一且公平的税收体系。 3.统筹城乡投融资体系。在未来的城乡统筹发展中，城市与农村的建设都将加速发展，资金投入压力十分巨大，资金短缺将成为推进城乡统筹发展的一个重要制约瓶颈。解决这一问题，一方面，应继续完善政府投融资平台。政府投融资平台不仅可以为城乡公共基础设施建设筹措资金，还在引导社会资本流动方向、调整城乡产业结构、优化区域经济结构、促进社会投融资体
13、系完善等方面发挥作用。另一方面，地方政府还应着力培育和完善地方现代金融服务体系。大力发展本地金融机构，实现地方金融业的稳定增长。同时，营造良好的经济环境，吸引内外部资金用于当地建设；争取良好的政策环境，大力支持金融业开发为基础设施建设和“三农”服务的多种形式的金融产品，吸收社会资本。 （三）城乡统筹发展中的福利制度建设 1.推进农村教育体制改革。加大农村人才培养力度，不断培养出现代农业的实用人才。另外，加大农村职业教育培训力度，提倡“从实践中学习” 。 2.缩小城乡公共服务差距。长期以来，城乡公共服务一直存在较大差距，农村明显落后于城市。随着国家经济实力的增强，农村公共服务供给有所改善，但城乡
14、差距仍旧很大。如何拉近城乡公共服务的差距，应从以下三个方面进一步加大农村公共服务的投入：一是加强农村新民居建设和危房改造，实施农村人居环境治理工程。二是加快农村饮水工程建设，确保农民生活用水供应充足、水质达标、饮用安全。三是加快农村电网改造、村村通公路、村村通广播电视工程等基础设施建设。 3.统一城乡社会保障体系。近年来，我国社会保障体系发展取得巨大成就，但在整合制度和弥合待遇差别等方面仍有很大的提升空间。第一，整合城乡社会保险制度。以医疗保险为例，公费医疗、城镇职工医保、城镇居民医保、新农合的缴费标准、报销比例、统筹层次、管理部门各不相同。这不仅产生了很多不公平现象，不利于城乡的统筹发展，还极易导致资源浪费或低效。中共十八大对统筹推进城乡社会保障体系建设作了全面部署，并明确要求整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。目前，江苏、山东、天津、湖南、陕西等许多地方正在积极探索将城镇居民基本医疗保险与新农合整合、将城镇居民养老保险与新农保整合。第二，缩小不同保险的待遇差别。我国不同人群社会保障待遇差别较大，机关事业单位与企业养老金的“双轨制”多年来饱受争议，而在城乡间这种差距就更明显。在实现制度全覆盖的基础上，应根据经济社会发展水平，统筹调整各项社会保障待遇水平，努力使城乡居民更加公平地享受经济社会发展成果。 （责任编辑 李琪）
