1、基层公务员政策执行的控制路径分析【摘 要】基层公务员处于政策执行链条的最末端，是联结政府部门与社会公众的重要环节。从某种程度上说，基层公务员政策执行的好坏直接决定了一项公共政策的原定目标能否顺利实现。本文从政策执行控制的视角出发，将管理学中的控制理论与政策执行相结合，提出了基层公务员政策执行控制的具体流程，并对基层公务员政策执行的控制路径进行了分析，希望通过对基层公务员政策执行行为的有效控制来达到提高政策执行力的目的。 【关键词】基层公务员；政策执行；控制 工作在第一线的基层公务员是政府部门中和社会公众直接接触最频繁的群体，是联结政府和公众的重要中介。在现实生活中，基层公务员政策执行不力的现象
2、却时有发生。有的时候，尽管在形式上和名义上基层公务员执行了公共政策，但是实际上却可能有意无意地偏离原先的政策目标，采取偷梁换柱的做法执行与上级政策不一致的政策方案，调整政策对象的范围或是滥用行政手段野蛮地执行政策，人们往往形象地把这种现象称为“上有政策、下有对策” 。基层公务员政策执行力的弱化不仅不利于保证公共政策的科学性、权威性、稳定性和连续性，也会使公务员和政府部门的形象受损，降低其可信度，威胁到政府的合法权威，同时还影响了公众的福利，导致社会公众的整体损益。因此，对基层公务员的政策执行加强控制，提高公共政策的执行力势在必行。 本文选取了控制理论的视角，针对如何有效控制基层公务员的政策执行
3、行为提出相应措施，从而达到提高公共政策执行力的目的。 一、政策执行的控制视角 控制最初是作为管理的基本职能提出来的，现代管理理论仍然认可法约尔提出的计划、组织、命令、协调和控制这五大管理职能。1948 年美国科学家维纳发表控制论一书以后，出现了管理控制的理论体系。斯蒂芬P罗宾斯把管理的控制职能定义为“监控各项活动以确保它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程” ，并将其分为三个步骤：衡量实际绩效；将实际绩效与标准进行比较，采取管理活动来纠正偏差或不适当的行为。 政策执行过程也是一个管理过程，因此，对于政策执行可以并且也应该进行控制。学者吴开明根据控制的基本含义和政策执行的特点，提出“政策执行控制
4、”的概念，其基本含义为：在政策执行过程中，为了保证政策目标实现而不致发生偏差，由控制主体对政策执行进行的确定执行标准、衡量执行情况、纠正执行偏差的动态的、循环的过程。 二、基层公务员的政策执行控制 同其他管理控制一样，对于基层公务员政策执行的管理控制过程也可以分为三个步骤： 第一，确定控制标准。主要是根据政策目标制定基层公务员在政策执行中的行为标准，从而为基层公务员的政策执行控制提供衡量标准。 第二，衡量执行情况。主要通过分析报表报告等文字图表资料、直接视察和检查、听取下级汇报等方式收集基层公务员政策执行的相关信息，了解政策执行的实际情况，对照之前确立的衡量标准，找出基层公务员在政策执行行为中
5、的偏差。 第三，纠正执行偏差。在发现了政策执行中的偏差之后，对其进行研究和分析，发掘基层公务员在政策执行行为中产生偏差的原因，采取相应的措施来纠正这些偏差。在此需要指出的是，本文中所研究的政策执行的偏差主要是因基层公务员的执行行为问题而引起的偏差，不包括政策本身问题所引起的偏差。 三、基层公务员政策执行控制的具体流程 确定执行标准、衡量执行情况和纠正执行偏差的动态只是基层公务员政策执行控制的大致步骤，下面将对这一控制实施的具体流程做详细阐述（如下图） 。 政策执行控制流程图 （一）预期绩效 主要是针对基层公务员政策执行所能达到的目标做出的一个预期，即基层公务员如果能够及时高效地执行政策所能实现
6、的政策效果，是对理想状况的描述。 （二）实际绩效 指基层公务员政策执行的实际情况，即在现实中所有主客观因素综合影响下基层公务员政策执行所产生的结果，是对现实状况的描述。 （三）对实际绩效的管理 即对基层公务员在现实中的政策执行情况的管理。 （四）将实际绩效与标准进行比较 即把基层公务员政策执行的实际情况和最初预期的情况进行比较。 （五）确定偏差 即通过对基层公务员政策执行实际情况和预想情况的对比找出差距所在，从而为后面的修正奠定基础。 （六）分析偏差产生的原因 即找出基层公务员政策执行产生偏差的原因所在。虽然对于每一项政策而言，基层公务员执行偏差产生的原因存在差异性，但是总有一些共性的原因存在
7、。将这些原因分析出来便能为制定修正方案以及在今后的政策执行中减少偏差做好准备工作。 （七）制定修正方案 针对之前找到的基层公务员政策执行中的偏差和偏差产生的原因制定相应的解决或缓解措施。 （八）实施修正 对制定的修正方案加以实施，以求纠正基层公务员政策执行中的偏差，完善政策的执行，从而更好地实现政策目标。 四、基层公务员政策执行的控制路径分析 通过对基层公务员政策执行控制的含义和流程的分析可以发现，要形成这样一个对基层公务员政策执行有效控制的体系，从而促进政策执行力的提高是需要多方面的条件作为保障的。下面将对这些条件做具体的阐述： （一）构建完备的基层公务员政策执行监督体系 从上文中提到的政策
8、执行控制流程图可以看出，基层公务员政策执行情况偏差的及时发现和纠正都离不开良好的监督体系在其中发挥作用，一个强有力的监督体系是形成对基层公务员政策执行控制并提高政策执行力的必要前提。构建一个完备的基层公务员政策执行监督体系可以从三个方面着手： 首先，要建立一个相对独立的政策执行的专门监督机构。在充分整合纪检、监察、审计等现有的监督主体的基础上，建立起相对独立的政策执行的专门机构，调查和指导所在地基层公务员政策执行的基本情况，及时发现和纠正基层公务员政策执行中的偏差行为。 其次，可以将政策的目标群体纳入到监督体系中来，充分发挥广大人民群众的作用。基层公务员是政府中与民众接触最为频繁也最为直接的群
9、体，所有的政策都是通过基层公务员的实施和贯彻才能对社会公众发生作用，产生影响。作为公共政策的直接作用客体，公众对于基层公务员政策执行的监督是有理有据的。委托代理理论也认为，公民与政府是一种委托与代理的关系，委托人要对代理人进行必要的监控，以制约之。因此，将公民纳入到基层公务员政策执行的监控体系中是极为必要的。 最后，要强化监督机关的独立性。对现有的监督机关重新进行权责界定，让其在组织上从行政机关独立出来，不再隶属于行政机关，并且提高监督机关的地位，实现监督机关与被监督对象在地位上的平级。唯有监督机关的独立性得以保证，才能真正发挥其监督作用，及时发现和纠正基层公务员在政策执行中的偏差行为。 （二
10、）优化基层公务员管理的相关制度安排 对作为政策执行主体的基层公务员进行有效管理是有效控制政策执行、提高政策执行力的关键所在。优化基层公务员管理的相关制度主要强调从以下三个方面入手： 1、利益激励制度 上文中已经提到，基层公务员也存在“经济人”的一面，在政策执行的过程中倾向于追求自身利益的最大化。正确认识基层公务员的“经济人”特征，通过建立合理的激励制度来促进基层公务员利益的保证和实现，是满足基层公务员利益需求和提高政策执行力，实现双赢的重要手段。 激励是人们工作驱动力的来源，是借助外在的刺激来激发人们做事的力量，亦是激发个人潜在能量的动力。在整个激励理论中，需求理论是非常重要的理论。以著名的马
11、斯洛需求层次理论为例，他将人的需求层级分为五项，从底层到顶层分别是生理需求、安全需求、爱的需求、尊荣感的需求、和自我实现的需求。它的特点在于从研究需求入手，着重探讨什么东西能使人采取某种行为。对于基层公务员而言，处于权力链条最底端的现实让他们对地位、权力和工作条件的改善等充满渴望。 当前我国的公务员激励机制制度性内容主要是以公务员法为主要依据，并辅以制定配套的暂行管理规定，它是以全体国家公务员为激励对象，并没有对基层公务员作“异质性”区分，即没有专门针对基层公务员的一套激励机制。因此，应该尽快建立面向基层公务员这一特定群体的激励制度，使其明确在政策执行过程中与自身职责相对应的利益关系，通过对利
12、益的主动追求来规范政策的执行，及时高效地将政策贯彻落实。 2、绩效评估制度 绩效是基层公务员政策执行控制流程中的核心与关键，是联结标准确立与偏差纠正的中间环节，基层公务员在政策执行中的偏差的发现、比较和纠正都是以绩效为指标来进行的。没有绩效作基础，对基层公务员政策执行的控制只能是空谈。因此，优化基层公务员的绩效评估制度就显得尤为重要了。 从评估方法上来说，可以根据政策执行的复杂性，采取定量和定性相结合的方法，完整地考量基层公务员政策执行的实际情况。从评估对象的角选取来说，要把内部评估和外部评估相结合，尤其是重视外部评估，建立以政策目标群体评价为主的基层公务员绩效评估机制，充分发挥广大民众的力量
13、，把他们的评价意见作为衡量基层公务员在政策执行中的绩效的主要依据。毕竟，作为目标群体的社会公众是政策的直接作用对象，也是基层公务员的直接服务对象，他们对于基层公务员政策执行的情况是最有发言权的。另外，及时地提供绩效反馈也是十分重要的，只有基层公务员能够及时地了解自己在政策执行中绩效的不足，才能在以后的政策执行中加以改正，提高自身的政策执行力。 3、责任制度 驱使人们积极工作的力量除了正面的外部激励产生的动力还有负面的约束产生的压力。优化责任制度是对基层公务员政策执行行为进行有效约束的重要方法。 首先，要将责任进一步落实到负责政策实施的基层公务员身上，明确规定基层公务员在政策执行中的责任，做到权
14、责对等，让基层公务员在执行政策时切实感受到压力，从而减少政策的选择性执行、替代性执行、象征性执行等减弱政策执行力的行为，按照要求及时高效地执行政策。 其次，要确保责任追究制度充分发挥作用。在对基层公务员政策执行中的责任有了一个明确而清晰地认识之后，还要有相应的责任追究制度来确保责任的落实。应该坚决按照责任制度办事，一旦出现基层公务员对政策执行不力或扭曲执行政策的现象，就要对其追究责任，给予一定的处分，采取相应的惩罚措施。从而形成强有力的约束机制。另外，要拓宽责任追究的范围，从主要限于安全事故和重大过错事故领域扩大到所有政策执行领域。 （三）提高基层公务员的执行能力和觉悟水平 提高基层公务员的能
15、力和觉悟水平也是对政策执行进行有效控制，提高基层公务员政策执行力的必要手段之一。 基层公务员的能力体现在政策执行中主要有以下四点：一是对政策的理解能力，即对政策本意的认识能力，这是政策执行的前提；二是组织能力，即通过对各种政策资源的整合与分配而使得政策得以实施和贯彻的能力；三是对利益的协调能力，即协调政策所涉及到的各个相关者的利益，这是政策得以执行的保证；四是学习能力，即在政策执行的过程中不断地学习知识和总结经验教训。基层公务员自身专业素质与能力的加强有助于政策执行力的提高，从而促进公共政策及时高效地执行。 提高基层公务员的觉悟水平，一方面要认真做好基层公务员的思想政治教育工作，切实提高他们的
16、道德觉悟和政治素养，增强大局观念和服务精神，及时高效地执行政策；另一方面，可以通过加强教育和宣传的方法，引导基层公务员走出对现有政策执行路径的依赖性，在实际的政策执行过程中切实做到原则性和灵活性相结合，从而提高政策的执行力，更好地实现政策目标。 （四）构建基层公务员政策执行信息的沟通系统 无论是之前提到的对基层公务员政策执行的监督体系还是绩效评估机制都离不开相关信息的收集与整理，因此，构建关于基层公务员政策执行信息的无障碍的沟通系统是有效监督和绩效评估的前提。 一个立体的完善的信息沟通系统应该是兼顾“自上而下”和“自下而上”两个方向的信息流动的。 “自上而下”的信息沟通主要是指政策内容及基层公
17、务员对政策执行情况的公开。只有把这些信息按照一定的规定和程序公布于众，才能使基层公务员对各项政策的执行活动广泛置于公众的关注和监督之下。也只有增强政策执行的透明度，把基层公务员所执行政策的措施、程序、结果等信息真实地呈现在公众面前，才能为基层公务员接受监督和绩效的评估提供条件。 “自下而上”的信息沟通主要是指为社会公众向上传递信息开辟多种渠道，搭建平台，并且建立有效的信息回应机制，及时回应目标群体和社会公众所反映的问题，从而调动他们的积极性和主动性，更多地为基层公务员的监督和绩效评估提供有效信息，促进基层公务员政策执行力的提高。 注释： 美斯蒂芬P罗宾斯.管理学（第 7 版）M.孙健敏，等译.北京：中国人民大学出版社，2004. 吴开明.政策执行偏差防止路径探析J.中国行政管理，2009 年第1 期. 美孔茨.管理学精要（第 6 版）M.北京：机械工业出版社，2005. 邓集文.政府服务的理论基础社会契约论之维J.湖北行政学院学报，2005（3）. 徐仁辉，杨永年，张昕.公共组织行为M.北京：北京大学出版社，2006.
